完善國(guó)資管理體制為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了條件，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)資管理體制提出了“管資本”的能力要求。兩者交互影響，構(gòu)成新一輪國(guó)企改革的兩大主翼，為培育世界一流企業(yè)提供動(dòng)力。

　　習(xí)近平總書記在2017年10月中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告里明確提出了“推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”的方針，2018年3月李克強(qiáng)總理的《政府工作報(bào)告》里又繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了這個(gè)方針。

　　我認(rèn)為，這是在總結(jié)前期系列試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，開始聚焦目標(biāo)、力求重點(diǎn)突破，指出了國(guó)企改革的目標(biāo)是做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，兩大主攻方向是完善國(guó)資管理體制和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。完善國(guó)資管理體制為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了條件，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)資管理體制提出了“管資本”的能力要求。兩者交互影響，構(gòu)成新一輪國(guó)企改革的兩大主翼，為培育世界一流企業(yè)提供動(dòng)力。

　　構(gòu)建重視投資收益的國(guó)資管理體制為做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本提供基礎(chǔ)環(huán)境

　　推進(jìn)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，需要踐行以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)國(guó)有資本“全民所有、全民共享”的公共屬性，構(gòu)建國(guó)民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和整體經(jīng)濟(jì)效率?！白鰪?qiáng)”意味著要更加重視安全性，既要通過投資組合等資本運(yùn)作常規(guī)方式避免“雞蛋放在一個(gè)籃子”里的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，還要有效避免各種形式的國(guó)有資產(chǎn)流失；“做優(yōu)”意味著要更充分利用資本的流動(dòng)性，在國(guó)有資本有序進(jìn)退當(dāng)中實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化?！白龃蟆币馕吨匾晣?guó)有資本的盈利性，通過市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，為保障國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供可持續(xù)的國(guó)有資本投資收益，并成為公共財(cái)政的補(bǔ)充來源。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理體制，淡化國(guó)有資本的“工具”和“抓手”功能，強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本的收益性功能。

　　完善國(guó)資管理體制的首要問題或者前提條件是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)換管理方式，為提升國(guó)有資本效率和釋放國(guó)有企業(yè)活力創(chuàng)造基本環(huán)境。一方面，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要將與所有權(quán)政策制定及其他公共管理相關(guān)的職能移交給其他相關(guān)政府部門，擺脫“股東加公共管理者”雙重角色于一身的定位，以更為純粹地履行出資人代表和所有權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)；另一方面，適應(yīng)“管資本”的要求，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，提升管資本能力，從偏重于行政化管理轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理為主。更長(zhǎng)遠(yuǎn)地，可考慮向具有獨(dú)立民商法主體地位的公司制、市場(chǎng)化出資人機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。此外，國(guó)資管理體制改革的節(jié)奏和力度，不能取決于所有權(quán)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身，而應(yīng)由所有權(quán)政策制定機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)相關(guān)的政策制定和方案設(shè)計(jì)。

　　構(gòu)建以財(cái)務(wù)硬約束為核心的國(guó)有資本委托代理體制。首先，明確國(guó)有資本委托代理的首要目標(biāo)，是提高國(guó)有資本投資收益和經(jīng)營(yíng)效率，這要求降低委托代理成本、提供有效激勵(lì)約束。其次，可將國(guó)有資本分類管理，如分為商業(yè)和公益兩類。第三，建立國(guó)有資本委托代理的財(cái)務(wù)制度和法律制度，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的委托代理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度所要求的“權(quán)責(zé)明確”。第四，重構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系和作為考核依據(jù)的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，新的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系以股東回報(bào)率為核心，盡可能簡(jiǎn)單、直觀但能形成財(cái)務(wù)硬約束；考核周期應(yīng)適應(yīng)資本“募投管退”規(guī)律性特征，更加注重中長(zhǎng)期績(jī)效表現(xiàn)。總之，構(gòu)建國(guó)有資本委托代理體制，要以財(cái)務(wù)約束為主線、以提高透明度為基礎(chǔ)，重點(diǎn)是強(qiáng)化國(guó)有股東權(quán)益保護(hù)、防范可能的權(quán)能失控風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是保持一定壓力下的動(dòng)力可持續(xù)性。

　　創(chuàng)新委托代理關(guān)系。首先，基于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司這類公司制、市場(chǎng)化的出資人機(jī)構(gòu)，構(gòu)建基于市場(chǎng)化原則的委托代理關(guān)系，這是完善國(guó)資管理體系和實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的核心環(huán)節(jié)。其次，黨政系統(tǒng)依附于國(guó)有資本的行政委托代理關(guān)系到“兩類公司”為止，自此以下轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)委托代理關(guān)系。第三，“兩類公司”既要實(shí)現(xiàn)從行政委托到經(jīng)濟(jì)委托的轉(zhuǎn)換，又要體現(xiàn)國(guó)有資本的資本性和公共性這雙重屬性，還要實(shí)現(xiàn)政資分開和政企分開的“雙重隔離”，保證“兩類公司”具有管資本的專業(yè)能力和主動(dòng)性。

　　在高于實(shí)體企業(yè)的層面建立、完善國(guó)有資本布局政策和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這方面的工作包括與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合來調(diào)整國(guó)有資本布局和流動(dòng)，規(guī)范政府對(duì)國(guó)有企業(yè)資本金調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建國(guó)有資本特殊股管理制度等。當(dāng)前階段，在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有資本應(yīng)更多地提倡“搭混合所有制企業(yè)便車”，不追求控股權(quán)；發(fā)揮國(guó)有資本強(qiáng)調(diào)規(guī)范、重視社會(huì)效益的作用，利用民營(yíng)資本機(jī)制靈活、重視財(cái)務(wù)效益的優(yōu)勢(shì)。在十八屆三中全會(huì)《決定》明確的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國(guó)有資本要重點(diǎn)投向，以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、體現(xiàn)國(guó)家意志。在民生與公益領(lǐng)域，國(guó)有資本要加大投入，發(fā)揮克服市場(chǎng)失靈作用，體現(xiàn)“全民所有、全民共享”屬性。

　　完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的有機(jī)銜接，改善經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。國(guó)有資本收益上交階段要體現(xiàn)國(guó)有股東權(quán)益，國(guó)有資本收益支出階段要更加體現(xiàn)國(guó)有資本公共屬性，如在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)中設(shè)立專項(xiàng)用于保障和改善民生，體現(xiàn)國(guó)有資本全民所有、收益全民共享。

　　混合所有制改革是國(guó)企成長(zhǎng)為具有全球競(jìng)爭(zhēng)力世界一流企業(yè)的重要途徑

　　對(duì)于具有明顯資源優(yōu)勢(shì)但又具有天然缺陷的國(guó)有企業(yè)而言，混合所有制改革類似于基因改造技術(shù)，只要體制合適和機(jī)制轉(zhuǎn)變到位，將促進(jìn)國(guó)有企業(yè)發(fā)生脫胎換骨式的變化。實(shí)踐也已經(jīng)表明，混合所有制企業(yè)是整合不同所有制優(yōu)勢(shì)而形成的具有新機(jī)制的全新企業(yè)，對(duì)體制也有新要求，將成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要存在形式。我們認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)群體中成長(zhǎng)出具有全球競(jìng)爭(zhēng)力世界一流企業(yè)，混合所有制改革將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。過去幾年混改試點(diǎn)開始發(fā)揮以點(diǎn)促面的作用，現(xiàn)在已經(jīng)具備了戰(zhàn)略性展開的基礎(chǔ)。

　　混改要進(jìn)行戰(zhàn)略性展開，首先要解決認(rèn)識(shí)問題。三十多年的探索表明，中國(guó)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一種過渡性措施或短期行為，也不是不得已而為之，而是主動(dòng)改革、積極推動(dòng)的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)。建議以“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”為導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)民共進(jìn)、互利共贏為重點(diǎn)，加強(qiáng)混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標(biāo)方向和重要意義，引導(dǎo)地方政府和各類企業(yè)對(duì)混改加深理解，提升認(rèn)識(shí)、消除顧慮，將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)和重要內(nèi)容。

　　其次，要推進(jìn)混改相關(guān)配套政策的及時(shí)跟進(jìn)。以“不因推進(jìn)改革增加企業(yè)負(fù)擔(dān)”為原則，推動(dòng)土地處置、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評(píng)估、資質(zhì)變更等相關(guān)配套政策的跟進(jìn)與完善，明確實(shí)施細(xì)則；及時(shí)清理已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢(shì)而需要調(diào)整的相關(guān)政策。

　　第三，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有多種形式，包括從企業(yè)和項(xiàng)目不同層面采用多種方式推進(jìn)，既包括在企業(yè)層面推進(jìn)雙向式進(jìn)入、股權(quán)所有制性質(zhì)多元化的混合所有制改革，也包括在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的PPP等。

　　第四，明確混改的根本目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制。企業(yè)混改之后應(yīng)及時(shí)改制。一是在推動(dòng)股權(quán)多元化和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善治理結(jié)構(gòu)、健全公司治理，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制。二是重構(gòu)國(guó)有資本出資人代表機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，國(guó)有股東應(yīng)以公司治理為渠道、以派出專職股權(quán)董事為手段，按市場(chǎng)化方式履職行權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東人格化、做積極股東，但不干預(yù)混改后企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。三是在符合條件的混合所有制企業(yè)，通過員工持股實(shí)現(xiàn)企業(yè)與骨干員工的利益和風(fēng)險(xiǎn)綁定，使最關(guān)心企業(yè)效益、了解內(nèi)部信息的利益相關(guān)者成為股東。四是持續(xù)跟蹤與支持混改后的企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)機(jī)制落實(shí)到位。五是實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，使轉(zhuǎn)機(jī)制能產(chǎn)生實(shí)際成效。此外，由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變必然涉及到國(guó)有資本管理體制的完善，這就要求國(guó)有資本管理體制改革先行，為深化國(guó)企改革優(yōu)化環(huán)境創(chuàng)造條件。（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員　項(xiàng)安波）