摘 要：伴隨國際能源發(fā)展和全球氣候治理新形勢，能源安全的涵義也在擴(kuò)展。中共十八屆五中全會確立的新的發(fā)展理念也對如何保障我國能源安全提出了新的要求。新形勢下應(yīng)以綠色發(fā)展和開放發(fā)展理念謀劃我國的能源安全戰(zhàn)略，樹立以供應(yīng)安全、價格安全、生態(tài)安全、網(wǎng)絡(luò)安全為主要內(nèi)容的新型能源安全觀，創(chuàng)建現(xiàn)代能源安全體系，確立保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：綠色開放發(fā)展理念 新形勢下的能源安全觀 能源安全戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)

Establishing the New Energy Security Concept, the Strategic Objectives and Main Tasks of Ensuring Energy Security By the Idea of Green Open Development

Guo Jiaofeng

(Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Dongcheng District, Beijing, China 100010)

Abstract: With the international energy development and the new situation of global climate governance, the meaning of energy security is in the extended. The new idea of development established during the Fifth Plenum of the 18th Central Committee of the Communist Party of China also put forward new demands. Under the new situation, we should set up our energy security strategy with the idea of green and open development, establish the new energy security concept containing supply security, price security, ecological security and network security, create a modern energy security system, and make sure that we can accomplish the strategic goal and main task of our energy security.

Keyword：the idea of green and open development, the new energy security concept under new situation, the strategic goal and main task of our energy security

本世紀(jì)初開始于美國的“頁巖革命”，改變了人們對油氣資源儲量的悲觀估計，特別是頁巖氣儲量巨大，使人類使用較清潔的天然氣替代煤炭和石油成為可能。始于2014年下半年的國際油價大幅下跌成為世界能源新一輪變革的重要轉(zhuǎn)折點。未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動，應(yīng)對氣候變化壓力將更為嚴(yán)峻，能源與信息等領(lǐng)域新技術(shù)將深度融合，全球能源將逐步從煤炭和石油向清潔低碳能源轉(zhuǎn)變，供應(yīng)和消費結(jié)構(gòu)均將出現(xiàn)重大變化。

一、國際能源發(fā)展新形勢

(一)未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動

2014年下半年以來，不到1年半時間，國際油價就從108美元/桶跌破30美元/桶，下跌幅度超過70%，并伴隨著價格的大幅波動。一方面，全球油氣需求增速減緩，供應(yīng)總體過剩。從需求側(cè)看，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷導(dǎo)致油氣消費增速放緩，從根本上決定了國際油氣價格將長期處于低位運行。從供給側(cè)看，高油價時期因高回報刺激投入形成的產(chǎn)能過剩短期內(nèi)難以消解;近年來油氣勘查開采不斷獲得新的重大突破，特別是美國頁巖油氣產(chǎn)量快速增長，大大提升了油氣供應(yīng)能力;面對激烈市場競爭，石油輸出國組織摒棄“限產(chǎn)保價”的傳統(tǒng)做法，采取保市場的策略，繼續(xù)增加對市場的油氣供應(yīng)。另一方面，投資美國頁巖油氣項目的靈活性，導(dǎo)致油氣產(chǎn)量與價格頻繁波動。與常規(guī)油氣開發(fā)的大規(guī)模投資和長回報周期不同，頁巖油氣投資靈活，回報周期短至以月計算。當(dāng)油價低于開發(fā)所需的最低回報時，投資停止，產(chǎn)量也很快下降;而油價一旦恢復(fù)到回報要求以上，投資則很快恢復(fù)，產(chǎn)量也會快速上升。在目前的技術(shù)條件下，投資美國頁巖油氣項目的盈虧平衡點在油價40美元/桶左右。

(二)世界油氣需求重心“東移”，供給重心“西移”

一方面，“亞太月牙形地帶”引領(lǐng)油氣消費增長。從世界油氣消費發(fā)展態(tài)勢看，自20世紀(jì)80年代后期以來，世界油氣需求重心逐漸向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移。尤其是2008年金融危機(jī)以來，全球原油的消費增速明顯放緩，其中北美、歐洲地區(qū)原油的消費呈下降趨勢，而以中國、印度為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的石油消費則呈現(xiàn)較快的增長態(tài)勢。另一方面，由加拿大、美國、委內(nèi)瑞拉、巴西等國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖初步形成。隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，油氣供給日益多元化，美洲大陸在石油和天然氣領(lǐng)域快速發(fā)展，非常規(guī)油氣資源已成為能源供應(yīng)的重要來源。在美國“頁巖革命”影響下，美國天然氣產(chǎn)量已位居全球第一位，石油產(chǎn)量僅次于俄羅斯和沙特阿拉伯，居全球第三位。加拿大的油砂、委內(nèi)瑞拉的重油、巴西的深海鹽下石油和阿根廷的頁巖氣等潛力逐步釋放，初步形成了由這些美洲國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖，其在全球油氣供給方面所占比重越來越大，成為除中東之外油氣增長最快的地區(qū)，改變了傳統(tǒng)的以中東為主的全球油氣供應(yīng)版圖。“頁巖革命”既可使美國的能源獨立戰(zhàn)略目標(biāo)早日實現(xiàn)，也為其在全球治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用提供了巨大的戰(zhàn)略空間，更對全球能源治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

(三)能源綠色發(fā)展已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨

自1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會以來，全球低碳、可持續(xù)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。一方面，統(tǒng)計結(jié)果顯示，過去20年，全球可再生能源發(fā)展從初期進(jìn)入快速成長階段，2015年全球水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電累計裝機(jī)容量分別超過10億千瓦、4億千瓦和2億千瓦。2015年，盡管化石能源價格大幅下跌，但全球清潔能源投資額仍高達(dá)3290億美元，再創(chuàng)歷史新高;可再生電力裝機(jī)同比增長30%以上，其中風(fēng)電為6400萬千瓦、太陽能光伏為5700萬千瓦。與此同時，近二十年全球天然氣的生產(chǎn)、消費年均增速均達(dá)2.5%，僅次于可再生能源(約3.7%)。預(yù)計2016年，全球天然氣產(chǎn)量為3.76萬億立方米、同比增長2.5%，需求量為3.55萬億立方米、同比增長2%。

另一方面，以太陽能、風(fēng)能等為代表的新能源利用技術(shù)和能源互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷突破，促使新能源迅猛發(fā)展。太陽能光伏電池技術(shù)創(chuàng)新能力大幅提升，目前商業(yè)化應(yīng)用的多晶硅電池組件轉(zhuǎn)換效率約16%，今后光伏電池轉(zhuǎn)換效率有望提升到24%，光伏度電成本將下降到0.4-0.5元，與煤電相當(dāng)。下一代更大型的風(fēng)電機(jī)組可利用在更高空域才有的強勁和持續(xù)的風(fēng)力資源，預(yù)測風(fēng)機(jī)平均高度可提升至110米，發(fā)展風(fēng)電的面積將比風(fēng)機(jī)平均高度為80米時增加54%，且風(fēng)電單位成本有望下降20-30%左右，基本與煤電持平。預(yù)計至2035年全球可再生能源年均消費增長6.4%。同時，物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與能源技術(shù)深度融合，分布式能源、智能電網(wǎng)、新能源汽車開始步入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，大量工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)、公用建筑和私人住宅已擁有分布式功能系統(tǒng)，“人人消費能源與人人生產(chǎn)能源”的生產(chǎn)消費新形態(tài)正在逐步形成。

20多年來的實踐表明，要根本解決全球氣候問題，必須將綠色發(fā)展置于國際氣候制度的核心。2015年12月巴黎氣候變化大會明確要求各國實施增長、消費和能源的低碳轉(zhuǎn)型，大會達(dá)成的《巴黎協(xié)定》奠定了各國廣泛參與轉(zhuǎn)型的基本格局，確立了2020年后以“國家自主貢獻(xiàn)”為主體的國際應(yīng)對氣候變化機(jī)制安排，這將極大地推動全球能源消費從煤炭和石油向天然氣和新能源轉(zhuǎn)變。目前全球67%左右的溫室氣體排放與能源生產(chǎn)和消費相關(guān)，而要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)，各國必然要大力發(fā)展新能源和天然氣。美國提出，到2025年可再生能源占電力消費的25%，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。歐盟委員會提出，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。丹麥提出，到2050年全部電力均來自于可再生能源。我國應(yīng)對氣候變化的自主行動計劃要求2030年左右實現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值?？傊?，發(fā)展綠色能源已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨。

二、新形勢下的中國能源安全觀

在國際能源發(fā)展新格局和應(yīng)對全球氣候變化新形勢下，能源安全的涵義也在擴(kuò)展。國際能源組織定義的能源安全涵義是“在給定價格下，滿足能源需求的供給在物理上的可獲得性”，學(xué)術(shù)界較為廣泛接受的解釋是“石油和天然氣充足、可靠、多渠道和可承受價格下的供給，以及具有充分的基礎(chǔ)設(shè)施將這些供給輸送到能源市場”。傳統(tǒng)能源安全以單一的石油安全為核心。上世紀(jì)七、八十年代，由于國際石油危機(jī)的影響，能源的穩(wěn)定供應(yīng)和合理價格成為了能源安全的核心內(nèi)容。各國能源安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是逐步提高自給率、實現(xiàn)能源獨立。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代，隨著人們環(huán)保意識的增強，能源安全的內(nèi)涵又逐步加入了環(huán)境安全的概念。進(jìn)入二十一世紀(jì)，能源安全的內(nèi)涵更為豐富，全球氣候變化和《京都議定書》的簽署使世界各主要經(jīng)濟(jì)體更加重視環(huán)境保護(hù)和低碳發(fā)展，能源的清潔化、低碳化成為全球共識。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)在全世界的普及，以新能源技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合為特征的能源技術(shù)革命新突破開始顯現(xiàn)，能源信息安全又成為能源安全內(nèi)涵的重要組成部分。

改革開放以來，我國先后提出了一系列解決能源、環(huán)境問題的戰(zhàn)略思想。1995年“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”被明確寫入“九五”計劃。2007年中共十七大報告進(jìn)一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求。2015年中共十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，是對我國改革開放37年來發(fā)展經(jīng)驗的深刻總結(jié)，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。其中的綠色、開放發(fā)展理念對于推動我國能源革命，明確新形勢下我國能源安全觀具有特別重要的意義。綠色發(fā)展是一種資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，能源的綠色發(fā)展就是充分利用天然氣和可再生能源，全面提高能源資源利用效率，最大限度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既滿足人民群眾的合理能源需求，又體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。開放發(fā)展是保障國家能源安全的必由之路。海關(guān)統(tǒng)計結(jié)果顯示，2015年我國石油進(jìn)口額占全部商品進(jìn)口額的比例約為9%，且隨著國際油價的上漲和對外依存度的提高該比例將會進(jìn)一步增加。因此，要用全球視野、世界眼光去謀劃我國能源發(fā)展，充分利用全球能源資源和全球市場，深入?yún)⑴c全球能源治理，借助能源憲章等多種交流平臺，在能源安全、能源開發(fā)和氣候變化等領(lǐng)域開展全方位的國際合作，以擴(kuò)展能源供給多元化的空間，增加能源供給，增強我國能源安全的基礎(chǔ)。

根據(jù)國內(nèi)外能源發(fā)展的新形勢和能源安全觀的新變化，按照十八屆五中全會確立的我國新的發(fā)展理念的要求，新形勢下中國的能源安全觀應(yīng)包含供應(yīng)數(shù)量有保障、價格總體平穩(wěn)、生態(tài)環(huán)境友好、網(wǎng)絡(luò)和運輸通道長期安全運行等內(nèi)容，換句話說，保障國家能源安全就是要保障國家能源的供應(yīng)安全、價格安全、生態(tài)安全和網(wǎng)絡(luò)安全，實現(xiàn)能源綠色發(fā)展、開放發(fā)展、多元發(fā)展、互聯(lián)互通、高效運行。

三、新形勢下保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)

以綠色發(fā)展和開放發(fā)展理念謀劃新形勢下的我國能源安全，需要結(jié)合新的能源安全觀，創(chuàng)建現(xiàn)代能源安全體系，確立保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)

1.供應(yīng)保障持續(xù)。立足國內(nèi)多元供應(yīng)保安全，建成以油、氣、煤、核、新能源等多種能源互補的“多輪”驅(qū)動的能源供應(yīng)體系。同時，充分利用國際資源和國際市場，積極參與國際市場分工和競爭，努力使我國在國際能源治理中處于有利地位或地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位，在國際能源市場的話語權(quán)得到較大提升。

2.價格平穩(wěn)可承受。能夠確保在任何時候以可承受的價格向所有用戶供應(yīng)能源，建立充分反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本和社會可承受的能源價格形成機(jī)制，建成現(xiàn)貨交易、期貨交易和場外交易共存共生的多層次能源交易體系，力爭形成亞洲區(qū)域性能源定價中心，國際能源定價話語權(quán)顯著提高。

3.生態(tài)環(huán)境友好。有效控制和逐步減少煤炭消費總量，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整取得明顯成效。建成分布式與集中式相互協(xié)同、需供互動、節(jié)約高效的現(xiàn)代能源體系，“人人消費能源，人人生產(chǎn)能源”的能源新業(yè)態(tài)基本形成。樹立勤儉節(jié)約的能源消費觀，建成能源節(jié)約型社會。

4.網(wǎng)絡(luò)安全可靠。供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)通過智慧能源網(wǎng)絡(luò)、分布式能源和儲能設(shè)施等實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，能源輸送通道和通信網(wǎng)絡(luò)更加完善，形成西部、北部、南部和海上的油氣進(jìn)口大通道，具有自然壟斷性質(zhì)的能源管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)第三方公平接入和互聯(lián)互通，形成比較完善的智慧能源系統(tǒng)和能源安全保障體系，在開放格局中維護(hù)國家能源安全。

(二)主要任務(wù)

1.立足國內(nèi)能源供給，充分利用國際資源和國際市場

立足國內(nèi)，加強能源供應(yīng)能力建設(shè)，改善能源結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定能源價格，保障能源供給，不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。面向未來，充分利用國際資源和國際市場，創(chuàng)建新型的全球能源治理體系，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化我國能源供給。

第一，加快優(yōu)化我國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，大力提高清潔能源供應(yīng)比重，構(gòu)建以天然氣、可再生能源和核能為主體的能源供應(yīng)體系，推進(jìn)煤炭安全清潔高效利用，并減少對煤炭和石油的依賴。加快常規(guī)油氣勘查開采，力爭非常規(guī)油氣的勘探開發(fā)特別是非常規(guī)天然氣的大規(guī)模開發(fā)利用取得重大突破。大力發(fā)展中東部地區(qū)分布式可再生能源。

第二，有效實行能源消費總量和消費強度雙控制，落實節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制煤炭消費，加快重點領(lǐng)域用能變革，不斷提高天然氣和非化石能源消費比重。

第三，加強儲備應(yīng)急能力建設(shè)。完善能源儲備制度，建立國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，擴(kuò)大石油儲備規(guī)模，提高天然氣儲備能力，建立健全國家能源應(yīng)急保障體系。

第四，落實“一帶一路”戰(zhàn)略，深化與周邊和沿線國家能源合作，擴(kuò)大海外油氣等能源生產(chǎn)基地建設(shè)，推進(jìn)核電、水電、火電及特高壓輸電“走出去”。積極參與全球能源治理，參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，構(gòu)建雙邊多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，提升我國在國際能源市場的影響力和話語權(quán)。

2.大力發(fā)展天然氣，加強能源通道和網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)

據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)預(yù)測結(jié)果顯示，如果不能嚴(yán)格控制石油消費的話，中國的石油對外依存度將由2015年的62%，逐年提高到2030年的70%、2040年的80%，能源安全形勢日趨嚴(yán)峻。相比而言，美國通過“頁巖革命”獲得了廉價的天然氣，同時用可再生能源替代了部分煤炭，減少了原油進(jìn)口量和二氧化碳排放量，實現(xiàn)了“能源獨立”目標(biāo)。我國可借鑒美國的成功經(jīng)驗，大力發(fā)展天然氣。

第一，積極引導(dǎo)和培育天然氣消費市場。完善規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)交通用氣快速發(fā)展。通過加強環(huán)境和質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)天然氣替代分散煤炭、汽柴油的使用。盡快完善價格機(jī)制，促進(jìn)天然氣發(fā)電、分布式能源合理發(fā)展。

第二，提高天然氣供應(yīng)保障能力。常規(guī)與非常規(guī)并重、陸地與海域并舉，加快非常規(guī)天然氣大規(guī)模開發(fā)，促進(jìn)天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。盡快建立和完善天然氣礦業(yè)權(quán)的招投標(biāo)制度，推進(jìn)投資主體多元化。加強液化天然氣進(jìn)口，完善天然氣進(jìn)口格局，實現(xiàn)進(jìn)口氣源和進(jìn)口方式的多元化。

第三，確保能源運輸和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、安全可靠。加強能源管網(wǎng)和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和深度融合，構(gòu)建不同能源管網(wǎng)、不同市場主體之間互聯(lián)互通的現(xiàn)代能源運輸和通信系統(tǒng)。分類推進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，加強移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、大規(guī)模儲能、石墨烯材料、光熱發(fā)電等前沿技術(shù)的研究。

3.推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，以天然氣為切入點提升能源定價國際話語權(quán)

當(dāng)前亞太地區(qū)沒有獨立、權(quán)威的天然氣基準(zhǔn)價，天然氣貿(mào)易價格被動參考國際油價。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來中國參照的與日本進(jìn)口原油加權(quán)平均價格掛鉤(JCC)的天然氣貿(mào)易體系基準(zhǔn)價格是英國天然氣中心(NBP)價格的1-2倍、美國亨利天然氣中心(HH)價格的2-6倍。這種進(jìn)口天然氣定價機(jī)制既不能反映我國國內(nèi)市場天然氣的供需狀況，又使我國在國際市場上議價時處于被動地位。國際油氣市場供過于求局面的持續(xù)發(fā)展為我國參與國際天然氣定價帶來難得的契機(jī)。我國應(yīng)緊緊抓住國際能源價格低位運行這一重要窗口期，提升天然氣定價國際話語權(quán)。

第一，推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，形成我國的天然氣價格機(jī)制。充分發(fā)揮以上海為中心的長三角產(chǎn)輸銷中心和價格承受能力強等市場優(yōu)勢，結(jié)合油氣綜合改革，盡快建立和運作上海天然氣期貨交易所，促進(jìn)上海石油天然氣交易中心快速發(fā)展，全面放開天然氣價格，由市場競爭形成，力爭在“十三五”期間建成長三角“一張網(wǎng)”、互聯(lián)互通、多元化供應(yīng)的天然氣市場。同時，要盡快推進(jìn)具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的儲運服務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分離和第三方公平接入，建立相對獨立的天然氣區(qū)域調(diào)度中心。

第二，加強天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造海上天然氣運輸大通道。海上運輸通道在國家能源安全中的地位將不斷提升。相關(guān)機(jī)構(gòu)研究成果顯示，過去十年，液化天然氣貿(mào)易量翻了一番，已超過全球天然氣貿(mào)易總量的1/3，今后幾年仍將保持年均10%的增長。未來，天然氣供應(yīng)安全問題將主要取決于液化天然氣接收站和運輸船隊。因此，要在推動中俄東線天然氣管道以及儲氣和調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的同時，加快建設(shè)并充分發(fā)揮舟山、寧波、洋山、如東等液化天然氣接收站的作用，打造海上液化天然氣進(jìn)口大通道。

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作者：郭焦鋒(1963年8月)，男，回族，福建省泉州市，工作單位國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，研究員，碩士，研究方向能源經(jīng)濟(jì)。

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