價格改革是市場化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過30多年市場化改革，我國放開了絕大多數(shù)商品和服務(wù)價格，以市場為主形成價格的機(jī)制基本建立，但目前仍有部分資源能源、農(nóng)產(chǎn)品、專業(yè)服務(wù)等商品和服務(wù)的價格沒有放開。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展和開放型經(jīng)濟(jì)新體制的不斷推進(jìn)，政府對一些領(lǐng)域價格的過多干預(yù)成為構(gòu)建市場體系和全面深化改革的體制性障礙，加快價格改革為市場釋放活力已迫在眉睫。

2014年下半年以來，隨著國際大宗商品價格持續(xù)走低，居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）漲幅進(jìn)入下行通道，價格改革迎來了前所未有的良好契機(jī)。當(dāng)前，應(yīng)抓住物價總水平偏低的重要窗口，以及十八屆三中全會以來形成的良好改革氛圍，不失時機(jī)地啟動新一輪重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)價格改革，為市場注入活力，為民眾提升獲得感。

新一輪價格改革的總體指導(dǎo)思想，是按照十八屆三中全會的要求，加快完善現(xiàn)代市場體系，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

新一輪價格改革應(yīng)遵循三個原則。一是以“放”為主，“放”“管”結(jié)合。旨在發(fā)揮市場的決定性作用，最大限度地縮小政府定價范圍，放開重要商品和服務(wù)價格的同時，制定相應(yīng)價格行為規(guī)則和監(jiān)管辦法，規(guī)范經(jīng)營者的價格行為。二是有漲有落，合理引導(dǎo)投資。適應(yīng)市場供求關(guān)系和國內(nèi)外市場新形勢新變化，實(shí)事求是，科學(xué)施策，打破“價格改革就是漲價”的魔咒，對一些仍需政府調(diào)控的重要商品和服務(wù)，價格該漲就漲，該降就降，讓投資者得到合理回報，吸引社會資金進(jìn)入短缺的公共服務(wù)領(lǐng)域，緩解因供給不足而導(dǎo)致的價格虛高和服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象，增加改革動力，激發(fā)市場活力。三是將改革成果惠及社會，著力提升民眾獲得感和幸福感。用好國際能源資源價格下跌的“輸入性價格紅利”，最大限度惠及民眾，避免“成品油消費(fèi)稅兩個月三次上調(diào)”引發(fā)民眾意見情況的一再發(fā)生。

新一輪價格改革的重點(diǎn)，是聚焦于矛盾較為突出的能源資源、藥品和基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施符合行業(yè)特點(diǎn)和市場需求的實(shí)質(zhì)性改革，形成主要由市場決定的價格機(jī)制，同時做好監(jiān)管和監(jiān)測，構(gòu)建公平公正的市場秩序。

能源資源行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。長期以來，我們對能源資源市場化改革采取了較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，生產(chǎn)經(jīng)營主要由國有企業(yè)承擔(dān)，價格主要由政府制定，供需關(guān)系緊張，體制矛盾突出。能源資源價格改革雖每每在政府工作報告中作為重要議程提出，卻常常因各種顧慮而投鼠忌器，一而再、再而三地淡化或擱淺。改革的躑躅不前往往會被解讀為利益集團(tuán)左右政府決策，既損害政府形象，也損傷民眾對政府的信任。事實(shí)上，能源資源雖然是關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性資源，必要時候需由政府進(jìn)行管控；但也是商品，具有一般商品的基本屬性，受價值規(guī)律和供求關(guān)系調(diào)節(jié)，可由競爭優(yōu)化配置資源，由供求決定價格，由契約規(guī)范交易。推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，關(guān)鍵是堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制。

能源資源價格改革，應(yīng)綜合考量資源稀缺程度、供需狀況以及資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償成本等因素，針對不同能源品種的具體情況分類施策。從資源稀缺角度看，我國油、氣資源相對稀缺，而且是清潔能源，煤炭儲量相對豐富，因而油氣價格應(yīng)該體現(xiàn)其資源稀缺性和清潔價值；從供需狀況看，近年來我國油、氣消費(fèi)都保持了較快的增長勢頭，這從對外依存度攀升和國內(nèi)生產(chǎn)量增加上也都可以得到印證，而煤炭呈現(xiàn)供過于求的局面，煤價隨行就市出現(xiàn)了下行，電力和供熱等相關(guān)產(chǎn)業(yè)價格應(yīng)該隨之聯(lián)動；再從資源開發(fā)看，煤炭、油氣等資源開發(fā)都會對生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞，將生態(tài)環(huán)境損害的外部成本納入價格也應(yīng)是價格改革的重要內(nèi)容。能源資源涉及領(lǐng)域廣泛，由于篇幅所限，本報告僅聚焦于矛盾較為突出的煤、電、油、氣等能源領(lǐng)域進(jìn)行研究。

按照十八屆三中全會《決定》要求，要完善主要由市場決定價格的機(jī)制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水、石油、天然氣等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格；政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。結(jié)合2014年下半年以來以原油為代表的國際大宗商品價格急速下跌的新形勢和能源體制改革的新進(jìn)展，現(xiàn)對重點(diǎn)領(lǐng)域的能源資源價格改革提出以下建議。

按照新電改方案全面理順電價機(jī)制近日，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）頒布，要求按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，努力降低電力成本、理順價格機(jī)制，這為今后的電價改革指明了方向。下一步，應(yīng)按照新電改方案的要求，全面理順電價機(jī)制。一是單獨(dú)核定輸配電價。組織好深圳、蒙西輸配電價改革試點(diǎn)，建立電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本激勵和約束機(jī)制。適時擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，為全面實(shí)施輸配電價監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)。二是要分步實(shí)施公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成。三是妥善處理電價交叉補(bǔ)貼。結(jié)合電價改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價之間的交叉補(bǔ)貼機(jī)制，將交叉補(bǔ)貼機(jī)制變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”。四是加快淘汰落后產(chǎn)能。完善水電、風(fēng)電、抽水蓄能等價格形成機(jī)制，出臺電動汽車用電價格政策，促進(jìn)清潔能源發(fā)展。同時，實(shí)行分類電價、分時電價、階梯電價等電價制度。

以產(chǎn)業(yè)鏈體制改革帶動天然氣價格改革2014年下半年以來，天然氣價格改革步伐加快，建立了上海石油天然氣交易中心，非居民用氣實(shí)現(xiàn)增量和存量氣價的并軌，放開直供氣價，使得國內(nèi)已經(jīng)放開價格的天然氣占到全部消費(fèi)量的40%，市場化程度顯著提高。但是，目前仍有大部分天然氣未實(shí)現(xiàn)市場化定價，除直供用戶外，城市門站價和終端消費(fèi)價仍分別由中央政府和地方政府制定，并且工商業(yè)對居民氣價的交叉補(bǔ)貼依然嚴(yán)重，天然氣上下游的價格傳導(dǎo)機(jī)制仍然不暢。

天然氣價格改革的最終目標(biāo)是完全放開氣源價格和終端銷售價，政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的管道運(yùn)輸價格和配氣價格進(jìn)行監(jiān)管。價格改革與產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。目前我國天然氣市場整體處于相對壟斷的格局，上游氣源主要由中石油、中石化、中海油等大型央企控制，油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營主要集中于少數(shù)大型央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)，部分省份也出現(xiàn)天然氣管網(wǎng)由地方企業(yè)壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象。鑒于當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)狀，天然氣價格改革的最終目標(biāo)無法通過價格改革的“單兵突進(jìn)”來實(shí)現(xiàn)。在主要的油氣企業(yè)既掌握氣源、又控制管道的情況下，下游用戶議價能力不足，氣價不能一放了之，否則消費(fèi)者付出的代價可能會更高。

對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革，打破壟斷、促進(jìn)競爭，應(yīng)作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向，也應(yīng)成為根本理順天然氣價格機(jī)制的前提。從當(dāng)前看，應(yīng)加快上游氣源多元化改革，真正落實(shí)管網(wǎng)、儲氣庫、LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放，盡快實(shí)現(xiàn)管輸成本的獨(dú)立核算。如此，天然氣交易中心和直供氣價放開才能對市場的形成發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。從長期看，應(yīng)對天然氣實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈改革，競爭性環(huán)節(jié)引入競爭，對自然壟斷性環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，形成“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)。第一個“X”指放開天然氣上游氣源限制，開展多元化競爭。中間的“1”指中游管網(wǎng)保持自然壟斷，管網(wǎng)無歧視公平開放，政府嚴(yán)格監(jiān)管。第二個“X”指在下游城市燃?xì)忸I(lǐng)域形成多家區(qū)域性的銷售企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，形成“管住中間、放開兩頭”的監(jiān)管模式，從根本上理順天然氣價格機(jī)制。

居民用氣方面，主要是推動階梯氣價的全面實(shí)施。2014年3月，《關(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價格制度的指導(dǎo)意見》印發(fā)，已有上海、江蘇、河南、湖南等地多個城市開始實(shí)施居民階梯氣價。2015年應(yīng)按照相關(guān)部署，全面建立居民用氣階梯價格制度，在做好低收入群體生活保障的前提下，逐步理順居民用氣價格。

繼續(xù)完善成品油定價機(jī)制我國于2013年3月底出臺了新的成品油價格形成機(jī)制，國內(nèi)汽柴油價格根據(jù)國際市場原油價格變化每10個工作日調(diào)整一次。下一步，可在新的成品油價格機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善定價機(jī)制，包括調(diào)價周期、調(diào)價頻率、調(diào)價幅度、調(diào)價方式等。特別是調(diào)價周期可由10天進(jìn)一步縮短，直至與國際油價實(shí)時聯(lián)動?？蛇m時將定價權(quán)下放給第三方機(jī)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)與國際油價接軌基礎(chǔ)上，價格調(diào)整不必再由價格主管部門發(fā)布?？捎傻谌綑C(jī)構(gòu)按照政府確定的規(guī)則自行調(diào)整發(fā)布，價格主管部門專注于履行監(jiān)管職能。

深化改革實(shí)現(xiàn)覆蓋全部成本的煤炭價格機(jī)制煤炭價格目前已實(shí)現(xiàn)市場定價，煤炭資源稅改革也已推行，下一步主要問題是繼續(xù)完善煤電聯(lián)動機(jī)制、完善交易平臺建設(shè)，以及建立覆蓋煤炭全成本的價格機(jī)制。一是加快推進(jìn)煤炭資源稅從價計征改革。按照清費(fèi)立稅、減輕煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的原則，建立資源稅對煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)的長效機(jī)制，提高資源稅在煤炭價格形成機(jī)制中的正向調(diào)節(jié)作用。二是完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制。繼續(xù)實(shí)施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機(jī)制，密切關(guān)注電煤價格波動幅度，適時開展煤炭價格、上網(wǎng)價格和銷售價格實(shí)時聯(lián)動，有效化解煤電矛盾；鼓勵煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定電煤價格。三是深化煤炭價格市場化機(jī)制。在國家取消煤炭雙軌制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化完全由市場決定的煤炭價格形成機(jī)制，建立健全全國煤炭市場體系，有效發(fā)揮煤炭交易中心和煤炭期貨市場作用。根據(jù)我國煤炭生產(chǎn)與消費(fèi)布局和市場發(fā)展變化情況，及時調(diào)整和改進(jìn)煤炭價格指數(shù)。四是改革煤炭成本核算政策。將煤炭資源有償使用費(fèi)、安全生產(chǎn)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)費(fèi)用、煤炭轉(zhuǎn)產(chǎn)資金、職業(yè)健康費(fèi)用，按照一定渠道列支到煤炭成本中去，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，在取消不合理收費(fèi)、基金的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋全部成本的煤炭價格。

實(shí)施煤熱聯(lián)動，下調(diào)供熱價格近年來，煤炭價格大幅度下跌，居民對下調(diào)燃煤供熱價格呼聲彌高。我國原油成品油、煤電都已實(shí)施了聯(lián)動，并且聯(lián)動周期越來越短，然而，煤熱價格遲遲不聯(lián)動。而與此同時，燃煤供熱企業(yè)的利潤率過高。例如，據(jù)我們調(diào)研，哈爾濱哈投投資股份有限公司2013年熱力營業(yè)利潤率為27%，2014年上半年為28%；沈陽市聯(lián)美控股股份有限公司2013年供熱營業(yè)利潤率為26%，2014年上半年為37%；大連市熱電股份有限公司2013年供熱營業(yè)利潤率為24%，2014年上半年高達(dá)30%。2013年，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)利潤率為6%，2014年上半年為5.6%。全國很多燃煤供熱企業(yè)主營業(yè)務(wù)利潤率是全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)利潤率的5-6倍，顯然過高。

在國際能源價格走低背景下，我國經(jīng)濟(jì)總體受益，但不同行業(yè)和不同群體獲益冷熱不均。在深化改革的關(guān)鍵時期，建議中央加大對供熱等民生領(lǐng)域的關(guān)注和政策支持力度，弘揚(yáng)公平與正義，價格該升就升，該降就降，科學(xué)施策，取信于民，讓民眾從改革中更多地受惠和獲益。

將原油等國際大宗商品下跌的“輸入性紅利”讓利于民作為重要的大宗商品生產(chǎn)國、消費(fèi)國和貿(mào)易國，全球大宗商品價格對我國經(jīng)濟(jì)的影響總體利大于弊。據(jù)我中心課題組測算，按2013年進(jìn)口均價計算，2014年原油、鐵礦石、大豆和銅（銅材、廢銅和銅礦砂及精礦）四種商品進(jìn)口金額節(jié)約434億美元；按2015年1月均價計算，2015年購買同等數(shù)量的四種商品，將節(jié)省開支1568億美元，約9721億元人民幣，大致占到全年進(jìn)口總額的8%和當(dāng)年GDP的1.5%，這相當(dāng)于在國際市場中意外得到了“輸入性價格紅利”。建議從全民獲得感出發(fā)，變“輸入性價格紅利”為“全民紅包”，采用恰當(dāng)形式進(jìn)行“派發(fā)”，民眾、企業(yè)和政府各占1/3，讓利于企業(yè)，普惠于民眾。

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