時隔二十年，主要能源要素價格改革再度全面涉水闖關(guān)。改革際遇與力度空前，但痼疾難解，未來各行業(yè)進(jìn)度或呈較大分野。

能源價格改革再度“闖關(guān)”抵近全面啟幕時刻。

十八屆三中全會前，能源各要素價格改革呼聲甚疾，會后發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)將此改革要求明確下來——凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；將推進(jìn)石油、天然氣、電力領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。

“從煤到電、到油、再到氣，我國的能源價格改革道路都將遵循‘由政府定價到政府指導(dǎo)價，最終實(shí)現(xiàn)市場化’的軌跡。”熟稔能源價格改革的政府官員告訴記者說，前一個階段已經(jīng)基本完成，后一個階段是未來工作的重點(diǎn)。

如果將“由政府定價到政府指導(dǎo)價”定義為我國能源價格的第一次“闖關(guān)”，此番“最終實(shí)現(xiàn)市場化”則為其第二次“闖關(guān)”，而這一次“闖關(guān)”，將面臨更為嚴(yán)苛的挑戰(zhàn)。

上一輪能源價格改革的“闖關(guān)”發(fā)生在上世紀(jì)90年代初期，當(dāng)時不僅是能源產(chǎn)品，包括絕大多數(shù)的生產(chǎn)資料和交通運(yùn)輸?shù)膬r格都進(jìn)行了改革，并且很大程度地開放了農(nóng)產(chǎn)品(8.49, -0.06, -0.70%)的收購價格和工業(yè)品價格。陸上原油價格和大部分煤炭價格也于上世紀(jì)90年代放開。

事實(shí)上，本輪“闖關(guān)”在過去的一年里已經(jīng)開始：今年3月27日，國家發(fā)改委出臺了成品油價格機(jī)制完善方案，將調(diào)價周期由22個工作日縮短至10個工作日，取消4%的調(diào)價幅度限制，調(diào)整掛靠油種；6月6日，國家發(fā)改委下發(fā)通知，決定逐步調(diào)整銷售電價分類結(jié)構(gòu)，規(guī)范各類銷售電價的適用范圍；與此同時，國家發(fā)改委6月28日發(fā)出通知，決定自7月10日起調(diào)整非居民用天然氣價格。

電煤價格的市場化改革則啟動得更早些——居民階梯電價制度7月1日開始在全國全面試行；2012年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2012]57號)，進(jìn)一步深化電煤市場化改革，并在2013年全面取消重點(diǎn)合同電煤，實(shí)現(xiàn)價格并軌。

從現(xiàn)在開始到未來幾年，能源價格改革或?qū)⒉饺胱铌P(guān)鍵的階段，能源價格改革將再次“闖關(guān)”。

價改良機(jī)

從經(jīng)濟(jì)、政治等社會環(huán)境來說，目前所處的階段可謂實(shí)施能源價格改革的大好時機(jī)，既有改革的客觀需求，也有改革的內(nèi)在動力。

新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任之際往往是改革政策頻繁推出的時期，從十八屆三中全會發(fā)布的《決定》來看，此屆領(lǐng)導(dǎo)層改革決心絕不亞于上屆。

中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員溫桂芳分析說，在加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革方面，原來的措辭通常是“深入”或“深化”，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)“加快”，說明改革的迫切性和領(lǐng)導(dǎo)層對改革的整體認(rèn)知。三中全會公報和《決定》都特別強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場對資源配置的作用，對該作用的評價從“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;決定性”，說明價格的重要性更加突出；而要發(fā)揮它的決定性作用，就必然要加快價格改革，其關(guān)鍵點(diǎn)就落在自然資源的價格上。

另一方面，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)利好改革的推進(jìn)。業(yè)內(nèi)人士一般認(rèn)為，生產(chǎn)資料價格下跌時，是資源價格改革的窗口期。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事劉滿平統(tǒng)計，從2012年至今年6月，生產(chǎn)資料出廠價同比下降3.5%，流通環(huán)節(jié)銷售價格下降5.7%，生產(chǎn)資料價格下跌持續(xù)時間較長，波動幅度小，累計下跌幅度小。

劉滿平認(rèn)為，當(dāng)前生產(chǎn)資料價格持續(xù)下跌，正是抓緊資源價格改革的有利時機(jī)。生產(chǎn)資料價格如果長期高位運(yùn)行或上漲，尤其水電氣等資源性價格的持續(xù)上漲，將直接或間接增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出。如今生產(chǎn)資料持續(xù)下跌，居民消費(fèi)價格總水平也不高，此時調(diào)價受到的社會壓力會較小。

從供需情況來看，目前的形勢也有利于進(jìn)行市場化改革。過去我國的能源產(chǎn)品長期處于供應(yīng)緊張的狀況，絕大多數(shù)實(shí)行政府定價有利于社會穩(wěn)定，而隨著能源供應(yīng)的增加，以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，供應(yīng)緊張的情況已只是極個別地區(qū)偶爾出現(xiàn)的罕見現(xiàn)象，因此，新的供需形勢需要新的能源產(chǎn)品定價模式。

“前幾年一到冬天就鬧油荒，那時怎么敢進(jìn)行成品油價格改革？現(xiàn)在市場供應(yīng)充足了，進(jìn)口也越來越多，成品油價格改革時機(jī)就出現(xiàn)了。電煤也是，供求關(guān)系較為寬松，放開價格后不會大幅上漲，所以是個改革的好時機(jī)。”某位不愿具名的決策層人士對記者說，“天然氣目前還存在供應(yīng)偏緊的時候，但是隨著進(jìn)口量的不斷增加，逐步的市場化也是必然的趨勢，現(xiàn)在要做的就是推動其走向市場化。”

不過，盡管改革的總體方向是市場化，但具體在改革過程中還會將民用和非民用區(qū)別對待，每種能源產(chǎn)品的上中下游之間，市場化的程度和角度也要有所差別。

民用階梯化舊題重現(xiàn)

對居民來說，階梯定價制度是市場化的一種形式。上世紀(jì)70年代石油危機(jī)后，美國、日本、印度、韓國、馬來西亞、埃及等國家都出臺并實(shí)施了居民階梯電價制度。我國的石油、天然氣，以及水資源人均儲量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，進(jìn)行市場化改革的一個可行方案也是實(shí)施階梯價格。

接近決策層的權(quán)威人士對記者表示，資源性產(chǎn)品價格改革將是新一屆政府的工作重點(diǎn)，改革的基本思路是：凡是能夠形成競爭的，或者目前還未形成完全競爭但是已經(jīng)具備條件可以建立競爭的，完全都要實(shí)行價格的市場化?；谶@一改革思路，民用水、電、氣價格將全面實(shí)行階梯制定價。

在民用能源產(chǎn)品方面，階梯定價模式其實(shí)早有討論，數(shù)年間幾經(jīng)修改、論證以及試點(diǎn)，目前才算是基本成熟。

民用電價的階梯定價模式當(dāng)前已經(jīng)在全國鋪開，該政策其實(shí)是從2008年就開始研究的，2010年便已形成初步指導(dǎo)意見，而直到2012年6月中旬才正式出臺，7月1日起開始在全國試行。目前的階梯電價制度用覆蓋率的方法確定各地分檔電量：第一檔覆蓋80%的城鄉(xiāng)居民用戶的基本需求；第二檔覆蓋到95%的城鄉(xiāng)居民用電；第三檔針對“用電大戶”實(shí)行高價政策。

另一方面，階梯氣價已經(jīng)在個別省市開始試點(diǎn)，未來將效仿電價全面實(shí)施階梯價格制度。

河南省是目前全國唯一一個全面實(shí)施階梯水電氣價格的省份。河南發(fā)改委價格處處長王彥章對價格管理工作有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，為了平穩(wěn)地推行階梯氣價，他曾經(jīng)絞盡腦汁為試點(diǎn)階梯氣價算過一筆賬：

他首先確立了高低收入互補(bǔ)的原則，即燃?xì)夤緩牡诙A梯用戶多收的費(fèi)用比補(bǔ)貼低收入用戶的費(fèi)用要基本持平，在此原則下實(shí)施階梯氣價就使燃?xì)夤炯葲]有多賺，也沒有吃虧，于是，將全省第二階梯用戶用氣量和低收入用戶補(bǔ)貼氣量計算后，得出了第一階梯50立方米的標(biāo)準(zhǔn)，價格為2.22元/立方米，超過即為第二階梯，價格為2.89元/立方米。

“這樣兼顧了各方的利益，而且在目前的價格水平下，天然氣壁掛爐用戶一個采暖季所花的費(fèi)用比集中供暖的費(fèi)用相差不大，有的花費(fèi)甚至還更低。” 王彥章說，下一步，如果出臺全國性的階梯氣價方案，河南的階梯氣價政策也會適時調(diào)整完善。

江蘇也已經(jīng)在部分地市開展了階梯氣價制度試點(diǎn)，但與河南不同的是，該省各地市每一檔階梯的標(biāo)準(zhǔn)和價格水平也不相同。

江蘇省物價局工業(yè)與價格管理處處長武春對記者介紹說，江蘇各地市的氣候和居民生活方式不同，因此各地制定的階梯氣價標(biāo)準(zhǔn)也不同，比如蘇北地區(qū)的徐州等地冬天更冷，所以第一階梯的用氣量就多點(diǎn)，全省既有分兩個階梯的地區(qū)，也有分成三個階梯的。

“階梯定價是資源產(chǎn)品價格合理化的一種方法，既保證居民基本生活不受影響，也體現(xiàn)了節(jié)能和反映成本的訴求。”中國能源研究會副理事長周大地接受記者采訪時表示。

上述接近決策層的權(quán)威人士評論說，居民階梯制度是區(qū)分基本和非基本、深化資源性產(chǎn)品價格改革的重要舉措，兼顧了公平與效率，促進(jìn)節(jié)約與環(huán)保，是價格改革改革理念的一次重大創(chuàng)新，并且照顧了大多數(shù)人的利益。

工業(yè)差別定價新政

對居民來說，主要的改革思路是以階梯價格制度促進(jìn)居民解約能源，而對企業(yè)來說，更重要的改革則是讓資源價格體現(xiàn)環(huán)境成本，用價格杠桿來激勵企業(yè)節(jié)能環(huán)保。

最近國務(wù)院專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，對如何解決產(chǎn)能過剩的問題提出了一系列的重要舉措，價格政策是其中的一項(xiàng)重要措施。

“現(xiàn)階段主要是通過實(shí)行差別電價的政策來化解一些產(chǎn)能過剩的矛盾，促進(jìn)我們的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。”國家發(fā)改委價格司副巡視員郭劍英日前接受采訪時說，國家發(fā)改委將積極推動化解產(chǎn)能過剩的能源價格政策，總的思路有三個方面：

一是要針對不同的行業(yè)，針對它的能耗情況、行業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)，制定有差別的、有針對性的電價政策，對能耗過高、污染過重、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)加大這方面的力度。

二是要對同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行評估，通過獎優(yōu)罰劣，鼓勵先進(jìn)、淘汰落后的方式淘汰過剩的產(chǎn)能，具體就是差別電價的方式，比如可以對能耗超過合理標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)使用的這部分電價加收懲罰性電價，目的就是促使這些落后的工藝、落后的產(chǎn)能加速淘汰。

三是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。嚴(yán)禁各地越權(quán)制定對高耗能行業(yè)的電價優(yōu)惠政策。對企業(yè)自備電廠加裝電能加量表，并按規(guī)定繳納相關(guān)基金和附加。加強(qiáng)監(jiān)督檢查，堅決杜絕一頭加價、一頭降價現(xiàn)象。要保證這項(xiàng)措施取得效果，就要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格禁止各地越權(quán)對這種高能耗的行業(yè)進(jìn)行電價優(yōu)惠。

在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，工業(yè)用戶的差別化定價制度已經(jīng)順利試點(diǎn)。

江蘇省從2010年下半年起，對該省能源消耗超過國家和地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗(電耗)限額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)及設(shè)備實(shí)行懲罰性電價政策，其中，超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以上的，比照淘汰類電價加價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以內(nèi)的，比照限制類電價加價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

資料顯示，截止2012年年底，江蘇全省累計執(zhí)行差別電價企業(yè)566家，其中，已實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)373家，仍繼續(xù)實(shí)行差別電價的193家。2010—2012年三年收取差別電價5302.08萬元，懲罰性電價4820.53萬元，合計1.012億元。與此同時，該省還進(jìn)一步出臺了差別電價、懲罰性電價“有進(jìn)有出”的動態(tài)管理機(jī)制。

從更高的層次來說，差別電價是一系列環(huán)保價格政策中的一個方面。在十八屆三中全會發(fā)布的《決定》中，專門提到了加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并指出要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，要發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制。

對于《決定》的上述提法，溫桂芳分析說，在生態(tài)環(huán)境損害成本方面，以前只顧開發(fā)，不管污染破壞，而企業(yè)不承擔(dān)這些損害成本，現(xiàn)在的改革將會從外部化轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部化，將損害成本打入企業(yè)成本。要更好的改變生態(tài)環(huán)境，就要補(bǔ)償損害成本，不過價格會有所提高，最終將改變自然產(chǎn)品價格長期偏低、被扭曲的現(xiàn)狀。

有關(guān)環(huán)保的價格政策近年來已有不少“新政”，逐步建立健全了可再生能源發(fā)電、差別電價、超能耗加價、脫硫脫硝等環(huán)保電價政策。“價格政策是有效治理環(huán)境污染、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段。治理污染、產(chǎn)業(yè)升級是一個較長的過程，需要多方面的努力。”上述接近決策層的權(quán)威人士說。

“闖關(guān)”阻力

幾乎所有的改革都有可能會遇到阻力，此次能源價格市場化改革“闖關(guān)”的過程中，無疑也會出現(xiàn)一些阻力。

對于民用能源價格階梯化制度來說，盡管河南和江蘇對階梯氣價的試點(diǎn)比較順利，階梯電價也已經(jīng)全面鋪開，但如果要進(jìn)一步推廣階梯制度，仍然還有需要解決的難題。

改革涉及的電力公司和燃?xì)夤静豢杀苊獾貙⒊袚?dān)一定的改革成本，他們自然也或多或少的有一些抱怨、委屈，如何合理分擔(dān)他們的成本是非常重要的問題。

“實(shí)施階梯氣價的主要困難是燃?xì)獗砀鼡Q費(fèi)用的問題。”新奧燃?xì)夤竞幽系貐^(qū)負(fù)責(zé)人陶經(jīng)理說，根據(jù)新出臺的相關(guān)規(guī)定，居民燃?xì)獗硎褂脻M8年就必須淘汰，這筆費(fèi)用現(xiàn)在成為企業(yè)很大的負(fù)擔(dān)，希望未來能讓企業(yè)、政府和消費(fèi)者共同承擔(dān)。

同樣的問題上海也存在。上海居民的電表和水表絕大多數(shù)都在家門外，而燃?xì)獗韯t絕大多數(shù)都在居民家中，如果實(shí)施階梯氣價，入戶抄表或者改裝燃?xì)獗砭统蔀榱巳細(xì)夤颈仨氁鉀Q的問題。

上海市燃?xì)饧瘓F(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示，上海居民的燃?xì)獗?9%都在室內(nèi)，如果要實(shí)行階梯氣價，燃?xì)夤拘枰度氪罅抠Y金來改造硬件和軟件。而且如果將燃?xì)獗戆岬綉敉?，從技術(shù)上來講也有很大的困難。

在這些看得到的實(shí)實(shí)在在的成本之外，還有不少隱形的成本需要相關(guān)公司來承擔(dān)。據(jù)上海電力(5.36, 0.00, 0.00%)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在實(shí)施階梯電價之前，該公司曾組織了3萬人次走訪了4萬個社區(qū)，拜訪了35萬名居民用戶，付出了很大的人力成本和精力。

除了技術(shù)和成本方面的難題，能源價格市場化改革過程中，還面臨信息公開、市場公平，以及低收入群體的補(bǔ)貼等難題。

上海市價格協(xié)會會長沈念東曾多年擔(dān)任政府部門的價格管理工作，對于此次能源價格改革，沈念東認(rèn)為，能源價格改革可以借鑒上世紀(jì)90年代初期的糧食價格放開的經(jīng)驗(yàn)，效仿糧食儲備體系，建立完善能源產(chǎn)品的儲備體系，比如，美國的石油儲備體系就做得比較好，通過適時的收儲或拋售，調(diào)整供求關(guān)系，進(jìn)而調(diào)整價格，我國在能源產(chǎn)品市場化改革的過程中也可以借鑒這個機(jī)制。

同時，沈念東還表示，能源價格改革不僅僅是價格調(diào)整，尤其是民用能源產(chǎn)品的價格，其價格彈性不高，而價改更多的重點(diǎn)應(yīng)該是在工業(yè)領(lǐng)域，要做好整套的制度設(shè)計，一旦完全市場化后，如果再因?yàn)榕涮字贫炔坏轿欢霈F(xiàn)倒退，就會對改革產(chǎn)生更大影響。

另外，如何做到信息公開是另一個關(guān)注的焦點(diǎn)。復(fù)旦大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略研究中心常務(wù)副主任吳力波對記者說，我國的資源價格改革走到了非常重要的時刻，但是由于有些信息不對稱，成本不公開，可能導(dǎo)致公眾不是很理解，比如油品升級的成本對煉油企業(yè)是很大的負(fù)擔(dān)，但一般公眾可能并不知道，因此，做好信息公開工作是十分重要的。

接近國家發(fā)改委人士對記者透露說，為了保障能源價格改革的順利進(jìn)行，有關(guān)部門已經(jīng)制定了兩個保障措施：一是使定價過程的更加公開透明，二是完善聽證會制度，使其更好地發(fā)揮作用，通過信息公開加強(qiáng)監(jiān)督和制約。與此同時，還要做好體制、機(jī)制的配套改革，不會簡單的把價格推向市場，要用價格手段保障低收入群體的基本生活。

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