國家雖已推動平價（低價）上網(wǎng)項目建設，但并非立即對全部風電、光伏發(fā)電新建項目取消補貼。隨著可再生能源發(fā)展壯大，在現(xiàn)行補貼機制下，可再生能源補貼資金缺口逐年加大，補足這一缺口、還信于企，是提升政府信譽，增強社會對可再生能源發(fā)展信心的當務之急。圍繞設置可再生能源補貼的由來，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任李俊峰日前接受了記者的獨家專訪，認為當下可再生能源電價附加應征全用好，來解決資金缺口問題。此外，他還分享了對“后補貼時代”推進可再生能源高質量發(fā)展的思考。
“可再生能源發(fā)展遇到的最大瓶頸，就是補貼機制問題”
記者：作為組織并主持了《可再生能源法》研究起草工作的專家，您如何評價該法實施以來我國可再生能源發(fā)展的成就，以及該法所起的作用？
李俊峰：《可再生能源法》于2005年獲表決通過，于2006年1月1日正式實施?？梢钥吹?，我國可再生能源經歷了從2005年到2018年的產業(yè)化高速發(fā)展。2005年，我國風電、光伏發(fā)電裝機合計130余萬千瓦，約占全國總裝機容量的0.2%。截至去年底，可再生能源裝機突破7億千瓦，其中，風電、光伏發(fā)電裝機分別約1.84億千瓦和1.75億千瓦，合計占全國發(fā)電總裝機近五分之一，而且并網(wǎng)裝機量多年保持全球第一。十多年來，風電、光伏發(fā)電上下游產業(yè)鏈發(fā)展日漸成熟，產業(yè)化技術水平不斷提升，發(fā)電成本大幅下降，產業(yè)體系逐步健全，產業(yè)競爭力占據(jù)全球前列。
我認為，《可再生能源法》是推動可再生能源發(fā)展的基礎，它確立了可再生能源的法律地位、基本制度和政策框架，明確了政府和社會在可再生能源開發(fā)利用方面的責任和義務，對風電、光伏發(fā)電產業(yè)化發(fā)展起到了至關重要的引領和推動作用。它的一些基本原則不能變。
但是，可再生能源發(fā)展遇到了最大瓶頸，就是補貼機制問題。截至去年底，可再生能源補貼缺口累計超過1400億元人民幣。
“出現(xiàn)補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來”
記者：為何會產生如此大規(guī)模的可再生能源補貼缺口？
李俊峰：首先明確，可再生能源補貼不是“補貼”，而是全社會電力用戶為促進可再生能源發(fā)展承擔的一份義務。按照《可再生能源法》第二十條，電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。所以說，“可再生能源補貼給國家財政帶來負擔”的說法是不準確的，實際上，可再生能源補貼沒有占用國家財政一分錢，而是來自全社會電力用戶的可再生能源電價附加收入。
根據(jù)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，可再生能源電價附加在除西藏自治區(qū)以外的全國范圍內，對各省、自治區(qū)、直轄市扣除農業(yè)生產用電（含農業(yè)排灌用電）后的銷售電量征收。按照現(xiàn)在平均1.9分/千瓦時的征收標準，足以籌集支撐可再生能源發(fā)展的電價附加資金。出現(xiàn)補貼拖欠，很大程度是政府相關主管部門沒有認真履行征收義務，導致35%到40%的比例沒有征收上來。
這主要包括三部分：一是近一萬億千瓦時的居民生活用電量未征收，大約190億元，二是自備電廠約一萬億千瓦時的自發(fā)自用電量未征收。這兩項加起來約400億元，跟當前一年的補貼資金缺口相當。按照可再生能源上述法律法規(guī)，這兩項資金都應該征收。而征收部門自作主張，扣除居民生活用電電價附加；同時，由于執(zhí)法力度不夠，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶逃避繳費責任。三是垃圾焚燒發(fā)電不該補貼，卻享受補貼，這接近一百億元。垃圾發(fā)電是環(huán)保處置城鄉(xiāng)垃圾、解決污染問題的一種措施，各地對垃圾發(fā)電進行補貼，使垃圾發(fā)電成了“香餑餑”，等于變相激勵社會產生垃圾，加大了可再生能源發(fā)展補貼資金壓力。而且，一個地區(qū)的垃圾處理成本憑什么由全國電力用戶承擔？無法律依據(jù)。地方財政可以補貼，但不能從可再生能源電價附加這筆錢走賬。
“如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準”
記者：現(xiàn)階段，您認為應如何解決可再生能源補貼資金缺口？
李俊峰：開源節(jié)流并舉。首先，對居民用電和自備電廠用電未收的電價附加征收上來。有輿論認為居民用電不能收。實際上，以一個居民家庭一年用電量2000千瓦時計算，對這部分電量征收1.9分/千瓦時的電價附加，一個家庭一年的電費負擔增加不到40元，一般家庭可能也不會在意。而且，國家可以通過財政對貧困、低保家庭給予電費補貼。其次，如果認為可再生能源電價附加入不敷出，可依法調高征收標準。我國可再生能源電價附加的征收標準是從0.1分/千瓦時逐步提至目前的1.9分/千瓦時，仍可以繼續(xù)提高。
有人認為，電價漲一分錢是天大的事情。近五年間，煤炭、石油價格從低谷價上漲約一倍，社會經濟運行照常。只有電價沒有升高，反而下降。2015年末，環(huán)渤海5500大卡動力煤價格指數(shù)下跌至370元/噸，之后回升，2017年達到700元/噸。有研究計算，煤價上漲平均推高電力價格0.1~0.15元/千瓦時，按最低值算，我國煤電約5萬億千瓦時，煤價推動整個社會成本增加5500億元。再看油價，2014年下半年，國際油價進入下行周期，2015年布倫特油價低估時約35美元/桶，2018年油價反彈超過70美元/桶，按照我國全年6億多噸（約43.2億桶）石油消費量，石油價格上升約增加社會成本1500億美元，約折合人民幣1萬億元。
煤價的上升和油價的上升合計增加社會成本16000億元，而可再生能源電價附加漲一分錢，增加社會負擔400億元，孰輕孰重？后者僅僅是前者的四十分之一。如果說為了保實體經濟，煤炭、石油產業(yè)是實體經濟，可以漲價，電力就不是實體經濟，不能漲價嗎？
更為重要的是，為了落實中央關于改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用的要求，為了更好履行中國在《巴黎協(xié)定》中的承諾，早日實現(xiàn)中國碳排放達峰，提高征收標準有充分的理由。
最后，推進技術不斷進步，推進風電、光伏發(fā)電競價上網(wǎng)，促進成本不斷降低，逐步減少可再生能源發(fā)展對國家補貼的依賴。這一點正在積極推進，2019年新增的光伏和風電項目基本上不需要補貼了，可再生能源附加主要是解決歷史欠賬問題。
“政府要積極推動可再生能源發(fā)展，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性”
記者：在您看來，如何促進可再生能源高質量發(fā)展，迎接其全面平價時代的到來？
李俊峰：第一，政府要積極推動可再生能源發(fā)展。國家發(fā)展改革委、國家能源局和財政部相關部門要充分協(xié)調、積極推進，落實好中央“改善能源結構，減少煤炭消費，增加清潔能源使用”的要求。政府積極推進與否，效果迥異。在2012年之前，國內光伏發(fā)展極其緩慢，2013年國家密集出臺文件，認真促進國內光伏應用市場建設，光伏發(fā)電就出現(xiàn)了2015年至2017年連續(xù)三年大發(fā)展的好勢頭。風電在2016年、2017年連續(xù)兩年新增裝機量負增長，2018年，國家積極開展工作，新增風電裝機增速由負增長轉為正增長，2019年推動風電競價上網(wǎng)，促進跨區(qū)消納，提速海上風電發(fā)展，開創(chuàng)了風電發(fā)展的新局面，預示著今明年風電發(fā)展會有一個比較令人滿意的結果。同時，政府在制定產業(yè)政策時要集思廣益，在最大的范圍內形成統(tǒng)一的意見。
第二，創(chuàng)新機制，促進高耗煤地區(qū)，特別是高耗煤經濟發(fā)達地區(qū)消納清潔能源。目前，山東、河南、河北、江蘇、浙江、安徽等六省煤炭消費量接近15億噸，煤電發(fā)電量占地區(qū)發(fā)電量的比重均在80%左右，同時，2017年，這六個省可再生能源的消納水平遠遠低于全國平均水平，除了浙江水電比重略高，可再生能源電力消納比重為19.3%，其余五省可再生能源電力消納比重低于全國平均水平（26.5%）10個百分點以上，如果這六個省份可再生能源電力消納比重達到全國平均水平，將增加約3000億千瓦時的清潔電力消納。要在政治上給這些地方施加壓力，在技術上提供解決方案，從政策上形成約束機制，促進其承擔更大的清潔能源消納責任，不能讓經濟發(fā)達地區(qū)在清潔能源消納問題上“掉隊”。
第三，參照烏蘭察布風電項目經驗，充分發(fā)揮政府協(xié)調作用，推進風電、光伏發(fā)電競價上網(wǎng)和跨區(qū)消納。去年底，內蒙古烏蘭察布風電基地一期600萬千瓦示范項目獲核準，該項目所發(fā)電量將按照可再生能源優(yōu)先發(fā)電原則，參與京津冀電力市場交易，和火電一樣實施平價上網(wǎng)，由電網(wǎng)公司解決輸送通道。這種機制既減少了受端地區(qū)煤炭消費，改善了環(huán)境，又不增加該地區(qū)的平均用電電價水平，將實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、送受端省份的多方共贏。
第四，理順電價機制，恢復可再生能源電價的基本屬性。目前風電、光伏發(fā)電采用燃煤標桿電價+補貼的兩部制電價，補貼發(fā)放要委托專門機構制作補貼目錄，國家能源主管部門、財政部門去核實目錄的真實性，這都需要跟電網(wǎng)企業(yè)溝通?；謴鸵徊恐齐妰r，由電網(wǎng)企業(yè)按照國家核準的一部制電價收購可再生能源電力，然后直接跟財政部門劃轉可再生能源電價附加和補貼支出，甚至兩者之間可以掛賬，可將復雜問題簡單化。因為都屬于國有資本，財務、審計以及經營上都便于合規(guī)操作，對雙方影響很小。
最后，著眼于長遠，中央部門要帶頭清欠可再生能源補貼債款。前不久國務院常務會議決定開展專項行動，解決拖欠民營企業(yè)賬款問題。這應該包括政府部門還債。目前，可再生能源補貼拖欠企業(yè)達千億量級，相關企業(yè)的經營成本提升，影響了社會對發(fā)展可再生能源的信心。有關部門應該取信于企業(yè)，落實中央的政治要求，抓緊解決可再生能源補貼拖欠問題。
原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年2月1日第5期
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