“推動(dòng)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵(lì)約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。”繼2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”后，2022年政府工作報(bào)告再次作出強(qiáng)調(diào)。

從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的意義何在?如何科學(xué)有序推進(jìn)這一過(guò)程?對(duì)此，本刊記者專(zhuān)訪了國(guó)網(wǎng)新疆電力有限公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院院長(zhǎng)、黨委副書(shū)記王曉斌。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：

我國(guó)提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變有哪些重大意義?

王曉斌：自2020年“雙碳”目標(biāo)提出以來(lái)，我國(guó)加快完善頂層設(shè)計(jì)、謀劃路徑舉措，相繼出臺(tái)“雙碳”指導(dǎo)意見(jiàn)以及分領(lǐng)域分行業(yè)實(shí)施方案，碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善。但是，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的涉及面廣、周期長(zhǎng)，一些地方由于認(rèn)識(shí)不足、統(tǒng)籌不周、跟風(fēng)表態(tài)、盲目激進(jìn)，特別是2021年國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)部分省區(qū)能耗強(qiáng)度、消費(fèi)總量發(fā)出“紅燈”預(yù)警后，部分地區(qū)為了競(jìng)爭(zhēng)性完成能耗“雙控”指標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“運(yùn)動(dòng)式”減碳、“一刀切”停產(chǎn)限產(chǎn)等錯(cuò)誤行為，直接導(dǎo)致“雙碳”目標(biāo)實(shí)施推進(jìn)初期在煤炭、電力等方面發(fā)生了短期的供給收縮問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行造成較大沖擊，同時(shí)也暴露出“能耗”雙控制度存在的管理缺乏彈性、不能反映不同品種能源的單位能耗排放強(qiáng)度差異等弊端，原有的能耗“雙控”制度在“雙碳”目標(biāo)下存在實(shí)施挑戰(zhàn)。因此，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中首次提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，為較早實(shí)現(xiàn)碳排放與能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤安排了解決路徑，推動(dòng)我國(guó)能源系統(tǒng)向更符合“雙碳”目標(biāo)實(shí)施的方向邁進(jìn)。

能耗“雙控”的重要特點(diǎn)是在能源消費(fèi)強(qiáng)度約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)能源消費(fèi)總量提出預(yù)期要求，并分解落實(shí)至各地區(qū)，優(yōu)勢(shì)在于執(zhí)行簡(jiǎn)便高效，但缺點(diǎn)是不區(qū)分用能類(lèi)型，在限制化石能源使用的同時(shí)也限制了可再生能源的發(fā)展。而碳排放“雙控”重點(diǎn)約束化石能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度，可打破能耗“雙控”對(duì)可再生能源利用的約束，在提升能源消費(fèi)總量的同時(shí)有效控制資源與環(huán)境雙重壓力。也就是說(shuō)，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變更加突出導(dǎo)向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求，對(duì)于促進(jìn)節(jié)能提效、保障合理用能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減少溫室氣體排放、支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：

目前，我國(guó)能耗“雙控”實(shí)施情況如何，碳排放“雙控”基礎(chǔ)條件怎樣?

王曉斌：“十三五”時(shí)期，我國(guó)建立并持續(xù)完善能耗“雙控”制度，促進(jìn)全國(guó)能耗強(qiáng)度持續(xù)下降，能源消費(fèi)總量增速較歷史明顯回落，能耗“雙控”工作取得積極成效。能耗“雙控”制度由建立到實(shí)施的過(guò)程中，也存在能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性、差別化管理措施偏少等問(wèn)題，執(zhí)行時(shí)在地方層面出現(xiàn)一定程度的偏差，例如部分地區(qū)采用限電限產(chǎn)措施完成能耗“雙控”指標(biāo)，引發(fā)一定程度社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)。因此，2021年9月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，合理控制能源消費(fèi)總量并適當(dāng)增加管理彈性，對(duì)各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵(lì)目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)各地區(qū)深入推進(jìn)節(jié)能降耗工作，不斷提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。

走向高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)歷史過(guò)程，而未來(lái)10年是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期和重要階段，能源需求仍將保持增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)已于2019年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放初步脫鉤(初步脫鉤是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，對(duì)資源利用以及環(huán)境壓力以一種相對(duì)較低的比率增長(zhǎng)，即碳排放增長(zhǎng)率低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率)，需要探索出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展降碳脫碳的新模式、新道路，避免碳排放“雙控”制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，預(yù)計(jì)在2030年碳達(dá)峰時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放的絕對(duì)脫鉤(絕對(duì)脫鉤是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，對(duì)資源利用以及環(huán)境壓力持續(xù)降低，即碳排放總量降低而經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng))?，F(xiàn)階段，“雙碳”工作還處于起步階段，碳排放核算、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等碳排放“雙控”的基礎(chǔ)和條件還比較薄弱，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要大量的基礎(chǔ)工作支撐和全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展予以保障，各地區(qū)各部門(mén)需要提前謀劃、及早部署、精準(zhǔn)施策，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，科學(xué)有序推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：

能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將給能源行業(yè)帶來(lái)什么變化?

王曉斌：20世紀(jì)70年代末是我國(guó)可再生能源發(fā)展的起步線。經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無(wú)到有，從落后到如今成為全球可再生能源的引領(lǐng)者。以《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施通過(guò)為標(biāo)志，我國(guó)風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)等可再生能源進(jìn)入發(fā)展的“快車(chē)道”。目前，我國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模穩(wěn)居世界第一，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到極大發(fā)展，技術(shù)裝備水平也得到了大幅提升。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.63億千瓦，占總發(fā)電裝機(jī)容量的44.8%;風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)均突破3億千瓦，分別達(dá)到3.28億千瓦、3.06億千瓦;全國(guó)可再生能源發(fā)電量達(dá)2.48萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的29.8%。與此同時(shí)，清潔能源消納能力也取得新進(jìn)展。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)風(fēng)電、光伏和水能利用率分別達(dá)到96.9%、97.9%和97.8%，核電年均利用小時(shí)數(shù)超過(guò)7700小時(shí)。

“雙碳”目標(biāo)提出后，習(xí)近平主席在2020年12月的氣候雄心峰會(huì)上宣布提升國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度的一系列新舉措，提出“到2030年，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上”。2021年底我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)已達(dá)6.34億千瓦，預(yù)示從今年到2030年，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電將至少以每年6300萬(wàn)千瓦的裝機(jī)速度增長(zhǎng)。我國(guó)更高的氣候目標(biāo)要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放脫鉤必須進(jìn)一步深化和加速，將拉動(dòng)可再生能源行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國(guó)新能源在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化等方面都取得重大進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)鏈自主可控，在光伏組件、動(dòng)力電池等領(lǐng)域培育了一批世界級(jí)龍頭企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)較為明顯，結(jié)合良好的新能源發(fā)展基礎(chǔ)，在構(gòu)建新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)目標(biāo)的帶動(dòng)下，我國(guó)新能源將迎來(lái)新的大發(fā)展機(jī)遇。新能源的規(guī)模發(fā)展將帶動(dòng)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化提升、成本進(jìn)一步下降，改善政策環(huán)境、市場(chǎng)機(jī)制等非技術(shù)因素，同時(shí)將加速儲(chǔ)能、智能電網(wǎng)、氫能、電動(dòng)汽車(chē)等快速發(fā)展，全面提高發(fā)展質(zhì)量。

碳排放“雙控”可有效優(yōu)化完善能耗“雙控”的盲區(qū)和不足，在控制化石能源消費(fèi)的同時(shí)鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，有利于引導(dǎo)能源要素合理流動(dòng)和高效配置，促進(jìn)技術(shù)和資金轉(zhuǎn)向能源低碳發(fā)展行業(yè)領(lǐng)域，加快煤電的清潔高效利用和靈活性改造，擴(kuò)大可再生能源消費(fèi)需求，助力能源行業(yè)持續(xù)向清潔低碳方向邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：

能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變對(duì)能源行業(yè)提出了什么新要求?

王曉斌：能源行業(yè)是推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、主陣地，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，對(duì)推動(dòng)能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。

首先，要求能源行業(yè)以節(jié)能高效為基本方針，把節(jié)約能源和提高效率貫穿到能源發(fā)展的全過(guò)程和各領(lǐng)域，促進(jìn)化石能源與清潔能源以及不同清潔能源之間的協(xié)同互補(bǔ)發(fā)展，從根本上轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式發(fā)展方式。以煤電行業(yè)為例，我國(guó)大型發(fā)電站的發(fā)電效率已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，中小型機(jī)組還有很大的效率提升空間。根據(jù)國(guó)家能源局公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)超臨界和超超臨界機(jī)組占比已經(jīng)超過(guò)50%，但亞臨界機(jī)組還有近4億千瓦，這部分機(jī)組的煤耗存在能耗偏高、靈活調(diào)節(jié)能力不足等問(wèn)題，按照《全國(guó)煤電機(jī)組改造升級(jí)實(shí)施方案》，供電煤耗在300克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)以上的煤電機(jī)組要么“加快實(shí)施節(jié)能改造”，要么“逐步淘汰關(guān)停”，大量的中小型機(jī)組仍需通過(guò)實(shí)施改造升級(jí)進(jìn)一步提升高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平。

其次，要求能源行業(yè)以綠色低碳為根本方向，堅(jiān)持在加快清潔能源開(kāi)發(fā)應(yīng)用、有序擴(kuò)大新能源和可再生能源規(guī)模的同時(shí)，不斷推進(jìn)化石能源的綠色低碳開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合。能源結(jié)構(gòu)以煤為主是我國(guó)的基本國(guó)情，在全國(guó)已探明的化石能源資源儲(chǔ)量中，煤炭占94%左右，煤炭占一次能源消費(fèi)比重高達(dá)57%。但在“雙碳”目標(biāo)提出后的一年多時(shí)間里，不少地區(qū)出現(xiàn)了對(duì)能源項(xiàng)目審批過(guò)度嚴(yán)格，對(duì)前期手續(xù)辦理完畢但未開(kāi)工的項(xiàng)目一律叫?；蛑匦略u(píng)估，甚至一度出現(xiàn)控煤和拉閘限電等嚴(yán)重問(wèn)題，忽視發(fā)展實(shí)際和發(fā)展需要搞起了“碳沖鋒”、運(yùn)動(dòng)式“減碳”。如今，隨著我國(guó)能源轉(zhuǎn)型一系列目標(biāo)和要求的逐漸明確，應(yīng)按照先立后破、循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，逐步打破煤電及化石能源主體地位，推動(dòng)新能源逐步成為裝機(jī)和電量主體，推動(dòng)煤電逐步成為調(diào)節(jié)性和保障性電源，大力發(fā)展煤電清潔技術(shù)，促進(jìn)高碳煤電的低碳利用，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)電力系統(tǒng)向新型電力系統(tǒng)的平穩(wěn)過(guò)渡、有序銜接。

最后，要求能源行業(yè)以科技創(chuàng)新為發(fā)展動(dòng)力，堅(jiān)持技術(shù)引領(lǐng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，瞄準(zhǔn)具有優(yōu)勢(shì)和潛力的能源技術(shù)主攻突破，扎實(shí)提升能源裝備自主水平，將能源高端裝備制造、新能源、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)培育成重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)高附加值價(jià)值鏈轉(zhuǎn)移。科技決定能源未來(lái)，科技創(chuàng)造未來(lái)能源。當(dāng)前，新一輪能源技術(shù)革命正在孕育興起，可再生能源、非常規(guī)油氣、核能、儲(chǔ)能、智慧能源等領(lǐng)域新興能源技術(shù)正以前所未有的速度加快迭代，世界主要國(guó)家均把能源技術(shù)視為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的突破口，世界能源格局持續(xù)改變。雖然經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展攻關(guān)，我國(guó)能源科技水平有了長(zhǎng)足進(jìn)步和顯著提高，但與世界能源科技強(qiáng)國(guó)和引領(lǐng)能源革命的要求相比，還有較大的差距。例如關(guān)鍵零部件、專(zhuān)用軟件依賴(lài)進(jìn)口問(wèn)題比較突出，能源領(lǐng)域原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、顛覆性技術(shù)偏少，總體上跟隨式發(fā)展特征較為明顯。面對(duì)新形勢(shì)新要求，必須把自主創(chuàng)新擺在能源科技創(chuàng)新的核心位置，發(fā)揮市場(chǎng)在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，加快能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)能源科技高水平自立自強(qiáng)。

《中國(guó)電業(yè)與能源》：

在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中存在哪些挑戰(zhàn)，有何建議?

王曉斌：首先，統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚未建立。準(zhǔn)確核算碳排放是不同層級(jí)主體落實(shí)減排任務(wù)、評(píng)估完成效果的重要依據(jù)，構(gòu)建統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)至關(guān)重要。目前我國(guó)碳排放核算監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)手段、管理機(jī)制等仍有大量欠缺，現(xiàn)有碳排放核算工作存在邊界不清、原始數(shù)據(jù)記錄混亂、不同機(jī)構(gòu)的碳排放核算結(jié)果偏差大甚至故意弄虛作假等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，顯示了我國(guó)現(xiàn)有核算方法難以適應(yīng)“雙碳”工作形勢(shì)，需要通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計(jì)核算體系、強(qiáng)化法律法規(guī)體系建設(shè)，以及建立完善監(jiān)管制度等進(jìn)行管理。

其次，需要加強(qiáng)碳排放“雙控”的頂層設(shè)計(jì)。依托完備的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，摸清各地區(qū)、各部門(mén)的排放“家底”，綜合考量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、能源安全保障、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步等因素，建立科學(xué)合理的碳排放“雙控”指標(biāo)分配和考核規(guī)則。以能耗“雙控”制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，能耗控制總量的指標(biāo)是以各地經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的東部地區(qū)能耗指標(biāo)越多，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)能耗指標(biāo)較少，因此國(guó)家西部地區(qū)普遍面臨著能耗指標(biāo)不足的窘境，對(duì)新能源資源豐富的西北省(區(qū))承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了較大制約。因此能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，必須加強(qiáng)碳排放“雙控”的頂層設(shè)計(jì)，采取分階段、分步走的實(shí)施策略，先明確碳排放強(qiáng)度控制，隨著各地區(qū)各部門(mén)排放“家底”的逐步清晰，再逐步過(guò)渡到絕對(duì)總量控制，避免碳排放“雙控”制度在短期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力造成過(guò)大沖擊。

最后，逐步擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍。目前全國(guó)碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)，同質(zhì)化程度較高且減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年我國(guó)煤電度電煤耗大約為305克，已經(jīng)優(yōu)于美國(guó)和德國(guó)，僅次于日本，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和未來(lái)技術(shù)發(fā)展路徑難以實(shí)現(xiàn)較大水平的煤耗降低。未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點(diǎn)行業(yè)，深化通過(guò)碳市場(chǎng)來(lái)降低全社會(huì)減排成本的成效。以鋼鐵行業(yè)為例，我國(guó)鋼鐵行業(yè)碳排放量占全國(guó)碳排放總量的15%左右，是國(guó)內(nèi)碳排放量最高的制造業(yè)行業(yè)。從工藝流程來(lái)看，基于鐵礦石的長(zhǎng)流程煉鋼的二氧化碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的二氧化碳排放強(qiáng)度，而國(guó)內(nèi)長(zhǎng)流程工藝粗鋼產(chǎn)量占比接近90%，不僅遠(yuǎn)高于美國(guó)60個(gè)百分點(diǎn)，與73.7%的全球平均水平差距也較為明顯，是造成國(guó)內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)較高碳排放強(qiáng)度的主要原因。因此，可以通過(guò)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，控制粗鋼等低附加值產(chǎn)品產(chǎn)能、推動(dòng)清潔能源煉鋼代替焦炭煉鋼、利用碳捕獲及封存等低碳冶金技術(shù)實(shí)現(xiàn)鋼鐵行業(yè)碳排放量的下降。

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