最近有媒體稱，2016年中國(guó)光伏和風(fēng)電電價(jià)調(diào)整方案已經(jīng)獲得國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司和國(guó)家能源局審核，或?qū)⒂诓痪煤笳綄?duì)外公布。根據(jù)媒體公布的信息來(lái)看，三類資源區(qū)的上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整后分別為0.8、0.88、0.98元/千瓦時(shí)，下調(diào)幅度高于此前第一輪討論稿中所擬定的價(jià)格。

今年10月份國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》(討論稿)，其中規(guī)定，光伏方面一類和二類資源區(qū)2016年的電價(jià)分別是0.9和0.95元/千瓦時(shí)，并在之后四年逐年降三分錢(qián)，三類資源區(qū)2016年的電價(jià)為0.98元/千瓦時(shí)，之后四年逐年降2分錢(qián);而根據(jù)媒體透露的信息來(lái)看，正式調(diào)整方案中的下調(diào)幅度，遠(yuǎn)大于此前的征求意見(jiàn)文件，并且只給出了2016年的電價(jià)。光伏并網(wǎng)電價(jià)的下調(diào)雖然激起業(yè)內(nèi)一片浪花，但深究中國(guó)光伏上網(wǎng)電價(jià)規(guī)制，其實(shí)里面的門(mén)道還真的不小。

一、我國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格規(guī)制的發(fā)展

1.1、我國(guó)電力行業(yè)價(jià)格規(guī)制改革及規(guī)制機(jī)構(gòu)

2002年國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)5號(hào)文的形式啟動(dòng)了新一輪電力體制改革，成立了兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電公司，此輪改革的一個(gè)顯著標(biāo)志就是“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，，電價(jià)改革成為本輪改革的焦點(diǎn)之一。此后，我國(guó)于2004年先后出臺(tái)了上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)三個(gè)管理暫行辦法。同時(shí)在東北、華東等地區(qū)開(kāi)展了發(fā)電環(huán)節(jié)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)化改革，相繼出臺(tái)了差別電價(jià)、峰谷電價(jià)、脫硫電價(jià)、脫硝電價(jià)等節(jié)能環(huán)保電價(jià)政策，實(shí)施了可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)及建立分區(qū)標(biāo)桿電價(jià)等一系列優(yōu)惠政策。

從監(jiān)管體制來(lái)說(shuō)，我國(guó)電力行政管理和市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)期處于多頭管理的狀況。2002年，伴隨著電力體制改革，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，2003年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)更名為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委撤銷，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的電力管理職能分別劃入國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家電監(jiān)會(huì)，但電價(jià)制定權(quán)仍屬于國(guó)家發(fā)改委。2013年新的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，撤銷國(guó)家電監(jiān)會(huì)和原國(guó)家能源局，進(jìn)行職能整合組建新的國(guó)家能源局，成為受?chē)?guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家局。新成立的國(guó)家能源局作為事實(shí)上的行業(yè)行政管理部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也只負(fù)責(zé)提出有關(guān)電價(jià)調(diào)整的建議，而對(duì)電力行業(yè)的主要的發(fā)、輸、配、售電價(jià)格沒(méi)有決定權(quán)。電力管理職能和電價(jià)規(guī)制及日常監(jiān)管分散在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、財(cái)政部、國(guó)資委、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門(mén)，而各個(gè)部門(mén)多是從部門(mén)的自身利益出發(fā)進(jìn)行管理，部門(mén)之間缺少協(xié)調(diào)性?？傊?，從公共管理的角度來(lái)看，目前我國(guó)的電力定價(jià)體制和監(jiān)管體制還很大的改進(jìn)空間，需要在改革過(guò)程中不斷的調(diào)整和完善，從而徹底解決規(guī)制難題，消除“九龍治水”的局面。

1.2、我國(guó)光伏發(fā)電定價(jià)規(guī)制歷程

電價(jià)制度是從電力成本回收角度采取的不同電價(jià)計(jì)費(fèi)形式和方法。發(fā)電側(cè)定價(jià)機(jī)制就是定價(jià)方式方法的制度化。上網(wǎng)電價(jià)通俗地講就是獨(dú)立發(fā)電企業(yè)向購(gòu)電商(電網(wǎng)企業(yè))提供上網(wǎng)電量時(shí)進(jìn)行結(jié)算時(shí)的價(jià)格。價(jià)格機(jī)制也就是市場(chǎng)價(jià)格的形成和運(yùn)行機(jī)制，價(jià)格機(jī)制包括價(jià)格的形成機(jī)制(即定價(jià)機(jī)制)和調(diào)節(jié)機(jī)制。我國(guó)發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)的定價(jià)方式主要有以下三種，分別是：政府定價(jià)、協(xié)議定價(jià)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

(1)政府定價(jià)

政府定價(jià)是指由政府價(jià)格主管部門(mén)(國(guó)家發(fā)改委)，按照電力價(jià)格制定的權(quán)限和范圍所擬定的價(jià)格，也稱做國(guó)家定價(jià)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，普通商品的價(jià)格完全交由市場(chǎng)決定，政府定價(jià)只存在于國(guó)計(jì)民生的重要物資、產(chǎn)品及其他法律明確規(guī)定的特殊商品之中，例如石油、電力等能源產(chǎn)品。

目前在發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)中，以火電為例，政府定價(jià)主要實(shí)行分省標(biāo)桿電價(jià)制度，企業(yè)發(fā)電量越多，收益越好。這種固定電價(jià)造成的結(jié)果是不利于發(fā)電資源的優(yōu)化配置，電源投資者往往對(duì)主力發(fā)電機(jī)組為主的電源感興趣，卻對(duì)調(diào)峰機(jī)組電廠沒(méi)有投資熱情，不利于電網(wǎng)的最優(yōu)化經(jīng)濟(jì)調(diào)度。在當(dāng)今電源投資主體多元化的背景下，由于電網(wǎng)企業(yè)的獨(dú)買(mǎi)獨(dú)賣(mài)、強(qiáng)勢(shì)壟斷，政府有關(guān)部門(mén)監(jiān)管職能分散或單一，行業(yè)各主體間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致政府標(biāo)桿電價(jià)方式已與現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)了。

(2)協(xié)議定價(jià)(大用戶直購(gòu)電)

原國(guó)家電監(jiān)會(huì)大力推進(jìn)的大用戶直購(gòu)電工作就屬于協(xié)議定價(jià)。大用戶直購(gòu)電，是指發(fā)電廠和電力大用戶之間自主協(xié)商確定購(gòu)電量和購(gòu)電價(jià)格，然后委托電網(wǎng)將協(xié)議電量由發(fā)電廠直接輸送到電力大用戶，并向電網(wǎng)支付相應(yīng)的輸電費(fèi)用服務(wù)的直接交易形式。電網(wǎng)企業(yè)在此過(guò)程中類似于高速路，只收取過(guò)路費(fèi)。大用戶直購(gòu)電形式，可以在直接降低電力用戶的電力成本，同時(shí)，發(fā)電企業(yè)也增加了機(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)，提高了發(fā)電量。

通過(guò)研究，有學(xué)者指出實(shí)行大用戶直接供電有利于推進(jìn)發(fā)電側(cè)的改革，進(jìn)而打破電網(wǎng)企業(yè)的壟斷并開(kāi)拓電力市場(chǎng)，是電力市場(chǎng)改革的重要選項(xiàng)。直購(gòu)電工作是對(duì)現(xiàn)行電力銷售、運(yùn)行機(jī)制的一種改革嘗試，我國(guó)已在吉林、廣東等地開(kāi)展了有益探索，雖然交易電量有限，且受各方掣肘較大，但其已然在發(fā)電和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破了電網(wǎng)公司獨(dú)家買(mǎi)賣(mài)電力的格局，極具標(biāo)志意義;同時(shí)通過(guò)擴(kuò)大試點(diǎn)，有利于探索建立合理的輸配電價(jià)，為未來(lái)的輸配分開(kāi)改革打下基礎(chǔ)，有利于新型電力市場(chǎng)的建立。

(3)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)

競(jìng)價(jià)上網(wǎng)方式是指在政府的監(jiān)控管理下，發(fā)電企業(yè)按照相關(guān)規(guī)則進(jìn)行報(bào)價(jià)，最終通過(guò)互相競(jìng)爭(zhēng)確定中標(biāo)價(jià)。

由于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)定價(jià)方式是各種定價(jià)方式中最復(fù)雜的定價(jià)方式，其牽涉的影響因素太多，若實(shí)踐操作中一旦存在規(guī)則漏洞，就會(huì)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的目的就是要通過(guò)同類主體間的理性競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低電價(jià)，提高服務(wù)質(zhì)量，節(jié)省社會(huì)成本。雖然如此，但我國(guó)目前還沒(méi)有推廣競(jìng)價(jià)上網(wǎng)政策，發(fā)電側(cè)幾乎全部執(zhí)行標(biāo)桿電價(jià)政策。

目前世界各國(guó)促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電價(jià)(含太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等)政策主要有：一是實(shí)行固定電價(jià)，采取政府補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，如電價(jià)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策;二是實(shí)行可再生能源的配額制;三是綠色證書(shū)制度等。以上制度的施行在當(dāng)時(shí)均促進(jìn)了所在國(guó)的電源優(yōu)化和可再生能源的發(fā)展。

同時(shí)，上述制度也都為我國(guó)的可再生能源上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)機(jī)制發(fā)展和完善提供有益的參考，經(jīng)過(guò)近些年的探索和發(fā)展，通過(guò)不斷的嘗試和調(diào)整，目前我國(guó)也逐漸形成了自己特色的定價(jià)機(jī)制。

我國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用起步較晚，價(jià)格規(guī)制政策也一直在摸索中。直到2009年修訂后的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》第十九條對(duì)于有關(guān)可再生能源價(jià)格管理做出了規(guī)定“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)當(dāng)公布。”

我國(guó)的可再生能源價(jià)格規(guī)制根據(jù)能源特點(diǎn)不同，走了幾乎相同的道路。如風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)在2009年8月1日以前，實(shí)行由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)按照招標(biāo)+核準(zhǔn)的模式確定;2009年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格「2009]1906號(hào))明確分四個(gè)資源區(qū)分別制定了陸上風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。

我國(guó)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電最初實(shí)行的也是特許權(quán)招標(biāo)定價(jià)(2009年前)，即由政府通過(guò)對(duì)特定的某個(gè)光伏項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)來(lái)確定發(fā)電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)者(一般是低價(jià)中標(biāo))。例如2009年在國(guó)內(nèi)第一個(gè)光伏發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目中，中廣核太陽(yáng)能公司通過(guò)投標(biāo)，成功中標(biāo)甘肅敦煌光伏電站項(xiàng)目即屬此類。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)在發(fā)電建設(shè)端的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低成本，發(fā)現(xiàn)價(jià)格，為現(xiàn)行的固定電價(jià)機(jī)制做政策儲(chǔ)備和前期準(zhǔn)備。隨著技術(shù)進(jìn)步、原料價(jià)格的下降(2009年左右多晶硅價(jià)格從500美元/公斤暴跌至不足100美元/公斤)及政府補(bǔ)貼使光伏發(fā)電初始投資成本大幅度下降，及時(shí)對(duì)原有定價(jià)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行固定電價(jià)制在當(dāng)時(shí)則是大勢(shì)所趨。2009年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省光伏發(fā)電推進(jìn)意見(jiàn)》，在國(guó)內(nèi)首次宣布對(duì)光伏發(fā)電實(shí)施固定電價(jià)政策，這對(duì)國(guó)內(nèi)光伏上網(wǎng)發(fā)電形成了重要的示范效應(yīng)，引起了業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。

隨著時(shí)間的推移，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，為適應(yīng)新形勢(shì)，國(guó)家發(fā)改委于2011年8月1日下發(fā)通知，以當(dāng)年12月31日并網(wǎng)發(fā)電的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，制定全國(guó)統(tǒng)一的太陽(yáng)能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，分別執(zhí)行1.15元/千瓦時(shí)和1.0元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)。隨即山東、青海等地方也出臺(tái)了相關(guān)輔助政策。固定電價(jià)的實(shí)行大大推進(jìn)了光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展，在國(guó)家政策的扶持下，由于建設(shè)成本的持續(xù)下降，技術(shù)革新快速發(fā)展，建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，2013年8月26日，國(guó)家發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》(發(fā)改價(jià)格[2013]1638號(hào))中再次對(duì)太陽(yáng)能光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行了調(diào)整，即根據(jù)各地太陽(yáng)能資源條件和建設(shè)成本，將全國(guó)分為三類太陽(yáng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定新的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，詳見(jiàn)表1。西北區(qū)域按照光照資源地區(qū)I類、II類劃分，分別執(zhí)行0.90元/千瓦時(shí)(含稅)、0.95/千瓦時(shí)(含稅)的標(biāo)桿電價(jià)。通知同時(shí)明確規(guī)定光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)(含脫硫等環(huán)保電價(jià))的部分，通過(guò)可再生能源發(fā)展基金予以補(bǔ)貼(即政府補(bǔ)貼)。

雖然目前我國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)定價(jià)政策是由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)(國(guó)家發(fā)改委)按照合理成本加合理利潤(rùn)的原則制定;但是公眾對(duì)于標(biāo)桿電價(jià)的形成機(jī)制缺乏了解、加上現(xiàn)行的電價(jià)形成機(jī)制本身存在的不足、制定過(guò)程的封閉性、征求意見(jiàn)的局限性，給現(xiàn)行太陽(yáng)能發(fā)電定價(jià)機(jī)制改進(jìn)提出了新的要求。

1.3、我國(guó)光伏發(fā)電定價(jià)的影響因素

我國(guó)太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展程度相對(duì)較低，開(kāi)發(fā)利用時(shí)間還比較短，相應(yīng)的價(jià)格仍相對(duì)較高，現(xiàn)階段對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電定價(jià)的影響因素主要有以下幾點(diǎn)：

(1)資源察賦條件。我國(guó)幅員遼闊，橫跨多個(gè)地理緯度，太陽(yáng)能資源極不平衡，對(duì)于光伏發(fā)電而言，太陽(yáng)能資源的影響極為重要，平均光照強(qiáng)度、光照時(shí)間以及天氣氣候都會(huì)對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)生影響。而這些因素最終都會(huì)反映到電價(jià)上。例如不同建設(shè)地點(diǎn)投入相同的成本，但產(chǎn)出卻會(huì)差距較大，規(guī)模效益差距明顯，會(huì)嚴(yán)重的影響投資有效性和收益率。

(2)光伏電廠建設(shè)成本。雖然我國(guó)多晶硅、單晶硅產(chǎn)量、光伏電池組件產(chǎn)能均居世界前列，但由于光伏發(fā)電設(shè)備的核心部件國(guó)產(chǎn)化程度還較低，關(guān)鍵技術(shù)沒(méi)有完全掌握，部分部件還要依賴進(jìn)口，同時(shí)由于國(guó)產(chǎn)設(shè)備良芳不齊，設(shè)備質(zhì)量存在差異，導(dǎo)致的光電轉(zhuǎn)換效率衰減率、設(shè)備預(yù)期壽命等因素都會(huì)推高成本，以土地資源為例，東部地區(qū)土地成本高，西部荒漠、戈壁地區(qū)的土地成本就低。設(shè)備組件成本、土地資源成本、配套電力輸送工程等建設(shè)成本的高低都會(huì)嚴(yán)重影響固定電價(jià)制度下的利潤(rùn)空間。

(3)政策扶持。作為綠色新能源，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展之處，由于其發(fā)電成本遠(yuǎn)超過(guò)常規(guī)能源發(fā)電，完全市場(chǎng)化運(yùn)作不現(xiàn)實(shí)，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，國(guó)家在稅收、貸款等方面都會(huì)給與極大的補(bǔ)貼扶持力度。政府補(bǔ)貼的額度、補(bǔ)貼時(shí)限及補(bǔ)貼兌現(xiàn)的時(shí)間等這些因素都會(huì)影響電價(jià)。

(4)技術(shù)升級(jí)。光伏組件原材料比如多晶硅生產(chǎn)價(jià)格的走向、技術(shù)革新的程度、光電轉(zhuǎn)換效率的提高、發(fā)電組件運(yùn)行壽命的長(zhǎng)短、大容量?jī)?chǔ)能設(shè)備的研制和商業(yè)化使用等也會(huì)對(duì)的光伏發(fā)電價(jià)格造成較大的影響。

(5)就近消納和送出工程是否受限。我國(guó)大規(guī)模光伏電站一般都建設(shè)在偏遠(yuǎn)地區(qū)，遠(yuǎn)離負(fù)荷中心，就近消納存在著極大的困難，而作為配套的送出工程往往不能及時(shí)建設(shè)，或者送出工程造價(jià)過(guò)高，導(dǎo)致電力送出受限，或送出線路過(guò)長(zhǎng)引起的電力線路能量損失多少，對(duì)企業(yè)預(yù)期收益造成影響。這些都應(yīng)該是定價(jià)過(guò)程中應(yīng)考慮的因素。

(6)技術(shù)條件。由于太陽(yáng)能發(fā)電的非持續(xù)性，導(dǎo)致對(duì)電網(wǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行造成一定的影響，為避免對(duì)正常的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和日常生活造成影響，因此就需要相應(yīng)的火電、水電等常規(guī)能源提供備用容量及調(diào)頻調(diào)峰等輔助服務(wù)，這些輔助服務(wù)的提供需要進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一旦納入輔助服務(wù)考核，將對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)的收益造成影響。

(7)替代能源價(jià)格。光伏發(fā)電未來(lái)是作為常規(guī)化石能源的替代能源的形式出現(xiàn)并發(fā)展的，替代能源價(jià)格的浮動(dòng)引起常規(guī)電力上網(wǎng)價(jià)格的波動(dòng)會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及光伏上網(wǎng)電價(jià)的制定造成影響。

二、我國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格的規(guī)制現(xiàn)狀

2.1、光伏發(fā)電發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)潛力巨大，首先光伏發(fā)電可以緩解當(dāng)前的能源短缺問(wèn)題，其次光伏發(fā)電過(guò)程不會(huì)帶來(lái)常規(guī)能源所產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題。光伏發(fā)電作為一種新型能源模式，加上其具有清潔環(huán)保的發(fā)電方式，較低的市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻，沒(méi)有龐大復(fù)雜的大型發(fā)電設(shè)備，不需要太多的運(yùn)行管理人員等優(yōu)點(diǎn)，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)在世界各國(guó)越來(lái)越多得到了發(fā)展。新世紀(jì)以來(lái)的短短幾年，我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有迅速發(fā)展，無(wú)論光伏電池組件產(chǎn)量、還是光伏發(fā)電裝機(jī)容量均己位居世界前列。截至2013年底，全國(guó)22個(gè)主要省(自治區(qū)、直轄市)已累計(jì)并網(wǎng)741個(gè)大型光伏發(fā)電項(xiàng)目，主要分布在我國(guó)西北地區(qū)。累計(jì)裝機(jī)容量排名前三的省份分別為甘肅省、青海省和新疆自治區(qū)，分別達(dá)到432萬(wàn)千瓦、310萬(wàn)千瓦和257萬(wàn)千瓦，三省(區(qū))之和超過(guò)全國(guó)光伏電站總量的60%。各省(自治區(qū)、直轄市)光伏電站裝機(jī)情況見(jiàn)表2、圖20。

根據(jù)國(guó)家能源局最新統(tǒng)計(jì)信息顯示：截止2014年，我國(guó)全年光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量28050MW，同比增長(zhǎng)60%，其中，光伏電站23380MW，分布式4670MW。光伏年發(fā)電量約250億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)超過(guò)200%02014年，全國(guó)新增并網(wǎng)光伏發(fā)電容量10600MW，約占全球新增容量的四分之一，占我國(guó)光伏電池組件產(chǎn)量的三分之一，實(shí)現(xiàn)了年均增長(zhǎng)1000萬(wàn)千瓦的目標(biāo)。

就西北地區(qū)的發(fā)展情況初步統(tǒng)計(jì)，截止2014年底，全網(wǎng)光伏發(fā)電總裝機(jī)14734MW，占總裝機(jī)的8.9%;以青海省為例，截至2014年底，其光伏電站總裝機(jī)已達(dá)到4288.8MW，占全省總裝機(jī)的23.27%，2015年，青海省還有1030MW的光伏電站并網(wǎng)發(fā)電。而預(yù)計(jì)西北全網(wǎng)將有136座光伏電站并網(wǎng)發(fā)電，共計(jì)新增發(fā)電容量5528MW。

2.2、西北區(qū)域太陽(yáng)能等可再生能源價(jià)格規(guī)制情況

技術(shù)進(jìn)步是光伏發(fā)電大規(guī)模開(kāi)發(fā)和利用的重點(diǎn)，但電價(jià)問(wèn)題才是促進(jìn)光伏發(fā)電快速發(fā)展的關(guān)鍵，光伏發(fā)電的電價(jià)規(guī)制事實(shí)上是典型的價(jià)格規(guī)制問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)了數(shù)年發(fā)展，但我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍處于產(chǎn)業(yè)初始發(fā)展階段，雖然經(jīng)過(guò)持續(xù)的技術(shù)革新，成本較以前有了大幅下降，但其實(shí)際的發(fā)電成本仍高于傳統(tǒng)常規(guī)能源成本，光伏上網(wǎng)電價(jià)還不足以和常規(guī)能源在同一平臺(tái)進(jìn)行直接競(jìng)價(jià)，還需要繼續(xù)對(duì)其進(jìn)行價(jià)格規(guī)制，以保障和促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，保障性的價(jià)格規(guī)制政策是現(xiàn)階段應(yīng)該繼續(xù)處于主導(dǎo)地位。由于西北區(qū)域光伏發(fā)電規(guī)模很大，所以以其為例針對(duì)光伏電站上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行研究就具有代表性。

●可再生能源發(fā)電電費(fèi)(補(bǔ)貼)結(jié)算情況

目前，風(fēng)電、光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)、結(jié)算;高出部分，通過(guò)全國(guó)征收的可再生能源電價(jià)附加分?jǐn)偨鉀Q。西北地區(qū)各省脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別為：陜西0.3974元/千瓦時(shí)、甘肅0.3343元/千瓦時(shí)、青海0.3540元/千瓦時(shí)、寧夏0.2886元/千瓦時(shí)、新疆0.2500元/千瓦時(shí)。各省級(jí)電力企業(yè)對(duì)應(yīng)承擔(dān)的火電標(biāo)桿電價(jià)部分按月進(jìn)行及時(shí)、全額支付。風(fēng)電、光伏發(fā)電電價(jià)附加補(bǔ)助資金自2012年起按照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法>的通知》(財(cái)建[201幻102號(hào))執(zhí)行，原則上實(shí)行按季預(yù)撥、年終清算。西北地區(qū)各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)積極協(xié)助發(fā)電企業(yè)向省級(jí)財(cái)政部門(mén)上報(bào)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助申請(qǐng)，在收到財(cái)政撥付的補(bǔ)助資金后，及時(shí)、全額支付給發(fā)電企業(yè)。以寧夏電力公司為例，2013年1-5月，寧夏公司分3批共支付轄區(qū)可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助84454萬(wàn)元，緩解了可再生能源發(fā)電企業(yè)資金緊張的困境。2013年7月國(guó)家財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)建【2013】390號(hào))，改進(jìn)光伏電站、大型風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)等補(bǔ)貼資金管理，簡(jiǎn)化有關(guān)程序，加快資金撥付速度;并規(guī)定了分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目按電量補(bǔ)貼的實(shí)施辦法。8月，國(guó)家發(fā)改委一步明確了分布式光伏發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。但由于西北區(qū)域分布式光伏發(fā)電發(fā)展緩慢，總裝機(jī)容量有限，通過(guò)可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼的費(fèi)用占比很小。

●可再生能源發(fā)電稅收優(yōu)惠政策

企業(yè)所得稅方面，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》(財(cái)稅【2011】58號(hào))規(guī)定，西北地區(qū)可再生能源發(fā)電企業(yè)享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”以及西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。

在增值稅方面，根據(jù)財(cái)稅【2008】156號(hào)文件要求，西北地區(qū)在運(yùn)風(fēng)電享受增值稅即征即退50%的政策。且根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局2013年第3號(hào)公告，自2013年2月1日起可再生能源企業(yè)獲得的電價(jià)附加補(bǔ)助資金屬于中央財(cái)政補(bǔ)貼，不再征收增值稅。

2.3、我國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格規(guī)制存在的主要問(wèn)題及其原因

從光伏發(fā)電來(lái)看，我國(guó)目前的太陽(yáng)能分區(qū)定價(jià)機(jī)制只對(duì)區(qū)域光照強(qiáng)度進(jìn)行了粗略劃分，對(duì)光伏電站的建設(shè)投資成本考慮不夠，分區(qū)電價(jià)的制定不夠細(xì)致，使得同樣投資西北光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格目前西北地區(qū)光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)均按照國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格【2011】1594號(hào))執(zhí)行，即：2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)且2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為1.15元/千瓦時(shí);其他項(xiàng)目標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為1元/千瓦時(shí)。

而2013年9月1日后備案(核準(zhǔn))，以及2013年9月1日前備案(核準(zhǔn))但于2014年1月1日及以后投運(yùn)的光伏電站項(xiàng)目將按照國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》(發(fā)改價(jià)格【2013】1638號(hào))執(zhí)行分區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，根據(jù)光資源優(yōu)劣分為0.9元/千瓦時(shí)、0.95元/千瓦時(shí)和1元/千瓦時(shí)三種標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。成本的企業(yè)受益區(qū)別較大，同樣不僅僅如此，對(duì)于不同地區(qū)的建設(shè)土地資源與成本、電力消納能力、產(chǎn)業(yè)聚集度等都沒(méi)有做細(xì)致深入的研究，對(duì)光伏發(fā)電的邊際成本考慮不到位，導(dǎo)致電價(jià)并沒(méi)有真正的成為引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，未能合理反映處光伏發(fā)電實(shí)際的成本和合理的利潤(rùn)。隨著技術(shù)的進(jìn)步，發(fā)電成本的降低，并沒(méi)能使政府及時(shí)的進(jìn)行上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整，降低了財(cái)政資金的使用有效性。從價(jià)格制定和監(jiān)管的思路和措施上分析，過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的保護(hù)性監(jiān)管，在激勵(lì)性監(jiān)管措施方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，事實(shí)上造成了既破壞環(huán)境，又浪費(fèi)了資源。

下面從光伏發(fā)電定價(jià)策略、規(guī)制體系、監(jiān)管機(jī)制三個(gè)層面對(duì)我國(guó)光伏發(fā)電價(jià)格規(guī)制存在的主要問(wèn)題和原因進(jìn)行分析。

三、光伏發(fā)電定價(jià)策略層面的問(wèn)題及其原因

3.1、主要問(wèn)題

今電價(jià)政策制定調(diào)整法律不完善，政策的穩(wěn)定性不夠，我國(guó)從2011年到2013年，兩次調(diào)整降低了標(biāo)桿電價(jià)，對(duì)企業(yè)的投資積極性產(chǎn)生了極大的影響。同時(shí)調(diào)整的依據(jù)、力度、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等均是以國(guó)家發(fā)改委的一紙通知來(lái)確定，沒(méi)有從法律和制度的層面確定明確的調(diào)整依據(jù)和規(guī)范程序，現(xiàn)行的調(diào)整制度，使得企業(yè)無(wú)法進(jìn)行投資預(yù)期，對(duì)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)往往會(huì)造成很大的沖擊。

國(guó)家雖然制定了光伏發(fā)電等可再生能源全額收購(gòu)辦法，但由于沒(méi)有配套的鼓勵(lì)性措施和政府政策支持，規(guī)劃的缺失，電力不能就地消納，電網(wǎng)建設(shè)的滯后，電力無(wú)法遠(yuǎn)程送出，導(dǎo)致了西北地區(qū)棄光、棄風(fēng)、棄水等現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生，造成了資源的極大浪費(fèi)。目前在各級(jí)政府及電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同努力下，只能基本做到保障性收購(gòu)，全額收購(gòu)至少在西北區(qū)域是短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，這對(duì)發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益造成了巨大影響。

3.2、原因分析

規(guī)制政策的滯后和不完善?，F(xiàn)行的《電力法》和《價(jià)格法》實(shí)行了近20年，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)情況的需要。如作為獨(dú)立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)是在2002年才成立，2005年頒布的《電力監(jiān)管條例》中，為了避免與其他現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)等上位法相抵觸，為了更好的銜接，對(duì)電價(jià)監(jiān)管只做了原則性規(guī)定，且沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則作支撐，在實(shí)踐工作中缺乏具體的可操作性，在由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律中，沒(méi)有任何法律層面的條文來(lái)支撐它開(kāi)展電價(jià)監(jiān)管工作。在電價(jià)監(jiān)管方面，電監(jiān)會(huì)一直作為一個(gè)弱勢(shì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)尷尬的存在著。又如2005年出臺(tái)了《可再生能源法》(2009年進(jìn)行過(guò)修改)，對(duì)各部門(mén)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，例如國(guó)家發(fā)改委的負(fù)責(zé)有關(guān)可再生能源項(xiàng)目審批、價(jià)格等職能等。

但沒(méi)有任何一個(gè)部門(mén)能進(jìn)行有效統(tǒng)籌、監(jiān)管和協(xié)調(diào)關(guān)乎可再生能源發(fā)展的資源普查、規(guī)劃發(fā)展等事項(xiàng)。而且有關(guān)政策制定和項(xiàng)目決策征求意見(jiàn)不充分，信息不透明，缺乏公開(kāi)性，配套政策不完善等也是造成《可再生能源法》統(tǒng)一規(guī)制執(zhí)行不力的原因。在《可再生能源法》規(guī)制中普遍存在責(zé)任不清，職能相互交叉的問(wèn)題。各監(jiān)管主體往往只看重對(duì)自身有利的方面、根據(jù)各自習(xí)慣和喜好進(jìn)行管理，例如發(fā)改委偏重于用傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批方式來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，對(duì)公共利益的考慮在某些時(shí)候有意無(wú)意的被放在了次要位置?！犊稍偕茉捶ā窏l文原則性的規(guī)定比較普遍，在具體實(shí)踐中不容易操作。同時(shí)價(jià)格調(diào)整的不穩(wěn)定性和定價(jià)機(jī)制、測(cè)算過(guò)程的不透明性，導(dǎo)致國(guó)家發(fā)改委多次以一紙文件形式進(jìn)行上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整而廣受業(yè)界垢病。

缺乏光伏電價(jià)規(guī)制政策的后評(píng)估制度。光伏電價(jià)規(guī)制政策績(jī)效如何，電價(jià)規(guī)制部門(mén)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估，即使是業(yè)內(nèi)人士，也很少有人進(jìn)行專門(mén)研究。除了原電監(jiān)會(huì)每年定期主動(dòng)發(fā)布有關(guān)監(jiān)管報(bào)告，就電價(jià)政策執(zhí)行情況進(jìn)行披露，粗略的指出問(wèn)題并提出監(jiān)管意見(jiàn)外，幾乎沒(méi)有其他部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行政策后評(píng)估并公布評(píng)估結(jié)果。電價(jià)政策的調(diào)整往往是社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、改革壓力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等原因集合促使電價(jià)規(guī)制部門(mén)開(kāi)展相關(guān)工作，價(jià)格規(guī)制部門(mén)很少主動(dòng)去調(diào)整規(guī)制政策。

從總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)電價(jià)規(guī)制政策的效果、政策合理性、績(jī)效等情況以及與相關(guān)政策的比較是否達(dá)到了預(yù)期目的，是否最大程度的保證了公共利益，是否存在繼續(xù)調(diào)整的空間等等都缺乏相應(yīng)的后評(píng)估制度，導(dǎo)致了公眾知情權(quán)的缺失。同時(shí)因?yàn)楣夥l(fā)電價(jià)格規(guī)制權(quán)力分散，規(guī)制主體責(zé)任不清，致使有關(guān)部門(mén)只要完成份內(nèi)工作，在原則和實(shí)施過(guò)程中不出差錯(cuò)即可，具體細(xì)化的政策績(jī)效評(píng)價(jià)基本都未納入規(guī)制部門(mén)視線。《可再生能源法》也是如此，法律的執(zhí)行缺乏明確的、規(guī)范化的報(bào)告評(píng)價(jià)制度和體系，整個(gè)社會(huì)公眾對(duì)電價(jià)規(guī)制的知情權(quán)也得不到保證，同樣不利于可再生能源電力的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.3、光伏發(fā)電價(jià)格規(guī)制體系層面的問(wèn)題及其原因

(1)主要問(wèn)題

●上網(wǎng)電價(jià)的定價(jià)機(jī)制方面存在不合理性，單一的固定電價(jià)制度往往不能及時(shí)反映實(shí)際的情況，電價(jià)的調(diào)整往往滯后于發(fā)展情況，造成政府財(cái)政補(bǔ)貼浪費(fèi)。

●不同地區(qū)上網(wǎng)電價(jià)一刀切現(xiàn)象嚴(yán)重，即使目前的固定電價(jià)制度，對(duì)全國(guó)的光照資源劃區(qū)不盡合理，資源分區(qū)過(guò)于粗放，沒(méi)有統(tǒng)籌仔細(xì)考慮光照強(qiáng)度和光照時(shí)間、投資成本之間的關(guān)聯(lián)度，沒(méi)有形成合理有效價(jià)差體系。對(duì)企業(yè)而言，也未能形成合理的投入與產(chǎn)出比。

●補(bǔ)貼缺乏地區(qū)針對(duì)性，對(duì)于以水電為主的地區(qū)(例如青海)電網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，以當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)為基準(zhǔn)進(jìn)行電價(jià)超出部分的價(jià)格補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼的不足部分需要電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了電網(wǎng)企業(yè)的利益和經(jīng)營(yíng)效益，導(dǎo)致其不愿意或?qū)ふ腋鞣N理由規(guī)避、故意拖延收購(gòu)可再生能源。

(2)原因分析

電價(jià)規(guī)制政策的制定粗放單一，針對(duì)性不足。目前中國(guó)對(duì)風(fēng)電、光伏等可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)制定了類似的電價(jià)規(guī)制政策。都是先開(kāi)展特許招標(biāo)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，后又試行固定電價(jià)(標(biāo)桿電價(jià))政策。光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策也一樣，最初實(shí)行的是特許權(quán)招標(biāo)定價(jià)(2009年前)，隨后以2011年12月31日并網(wǎng)發(fā)電的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，制定全國(guó)統(tǒng)一的光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。2013年8月26日，國(guó)家發(fā)改委再次對(duì)太陽(yáng)能光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行了調(diào)整，將全國(guó)分為三類太陽(yáng)能資源區(qū)，分區(qū)制定相應(yīng)的光伏電站上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。截至目前，不僅風(fēng)電、光伏發(fā)電，而且潮汐能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電項(xiàng)目等可再生能源發(fā)電全部實(shí)行了固定電價(jià)政策。

但是，固定電價(jià)規(guī)定依然比較粗放，沒(méi)有考慮各省實(shí)際情況進(jìn)行分省制定，補(bǔ)貼政策的一刀切，結(jié)果就對(duì)不同的地區(qū)產(chǎn)生不同的影響，有些甚至是導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)比較大的虧損問(wèn)題出現(xiàn)，以青海省為例，國(guó)家目前對(duì)當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電試行固定電價(jià)，上網(wǎng)電價(jià)以1元/千瓦時(shí)為例，以當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超出部分電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)(含脫硫電價(jià))為0.354元/千瓦時(shí)，即每電網(wǎng)企業(yè)每收購(gòu)一度太陽(yáng)能電力，國(guó)家就給電網(wǎng)企業(yè)補(bǔ)貼0.655元，從這個(gè)角度看，無(wú)論電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)可再生能源還是火電，均沒(méi)有任何損失，但是青海省卻是以水電為主的省份，其黃河上游拉西瓦、積石峽、公伯峽等幾大水電站每度電的收購(gòu)價(jià)格均0.23元，龍羊峽水電站的收購(gòu)電價(jià)更低，但是光伏補(bǔ)貼卻是以當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)為基礎(chǔ)的，所以，電網(wǎng)企業(yè)每收購(gòu)一度太陽(yáng)能電力，就相當(dāng)于自己要背負(fù)約0.12元的損失，2013年，青海省電力公司全年還是盈利的，但是，2014年由于太陽(yáng)能發(fā)電的迅猛發(fā)展，法律要求的可再生能源全額收購(gòu)，導(dǎo)致青海省電力公司全年虧損約3億元。這給電網(wǎng)企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)困難，同時(shí)使電網(wǎng)企業(yè)不愿意大量的接納太陽(yáng)能等新能源。

單一的固定電價(jià)機(jī)制，使得在市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，沒(méi)有了就勢(shì)調(diào)整的彈性，近幾年光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度及規(guī)模超出了電價(jià)規(guī)制部門(mén)的預(yù)期，為了保證政策的穩(wěn)定性，就喪失了靈活性，未能及時(shí)調(diào)整的價(jià)格規(guī)制政策，往往造成了盲目投資和資源浪費(fèi)，同時(shí)也使可再生能源發(fā)展基金的補(bǔ)貼投向、額度出現(xiàn)了偏差。

配額制在我國(guó)也是剛剛引入可再生能源領(lǐng)域，目前還不完善，正在征求各方意見(jiàn)中，綠色電力還未深入人心，同時(shí)可交易的綠色證書(shū)政策還沒(méi)有采用，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們配額制和可交易綠色證書(shū)政策能大力促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外中國(guó)往往是以火力發(fā)電的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)來(lái)制定其他能源電力價(jià)格的。實(shí)際上這對(duì)不同技術(shù)類型的可再生能源成本特性并補(bǔ)償其超額成本并不具有參考性，并且會(huì)對(duì)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和維護(hù)其自身利益帶來(lái)負(fù)面影響。

光伏電價(jià)規(guī)制政策應(yīng)立足于國(guó)情實(shí)際，要能促使中國(guó)從光伏大國(guó)向光伏強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。盡管光伏發(fā)電可替代部分常規(guī)電力，整體上有利于節(jié)能減排，起到保護(hù)環(huán)境的效果，但是，但是由于其發(fā)電的不穩(wěn)定性，對(duì)供電的安全造成影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)電網(wǎng)造成一定的頻率污染，往往會(huì)出現(xiàn)光伏輸送“瓶頸”發(fā)生棄光現(xiàn)象。而電價(jià)規(guī)制政策卻未涉及光伏發(fā)電的技術(shù)特點(diǎn)，沒(méi)有采用分時(shí)電價(jià)，并且規(guī)劃落后，沒(méi)有從全國(guó)和各地域的用電特點(diǎn)和能源結(jié)構(gòu)出發(fā)進(jìn)行合理布局。同時(shí)規(guī)制部門(mén)視野不夠超前，對(duì)于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程預(yù)估不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步速度考慮不夠，導(dǎo)致價(jià)格規(guī)制政策不具有前瞻性。

定價(jià)機(jī)制缺乏相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做輔助。太陽(yáng)能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展，在公共政策的運(yùn)用上，必須實(shí)現(xiàn)由保護(hù)性監(jiān)管向激勵(lì)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的太陽(yáng)能光伏發(fā)電事實(shí)上是以保護(hù)性監(jiān)管為主，旨在保護(hù)光伏發(fā)電企業(yè)的投資積極性和盈利的逾期，由于光伏產(chǎn)業(yè)是近年來(lái)迅猛發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，技術(shù)進(jìn)步迅速，生產(chǎn)成本下降較快，光伏電站建設(shè)進(jìn)入門(mén)檻較低，而我國(guó)對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基本上處于缺失狀態(tài)，無(wú)論質(zhì)量好壞均享受著同樣的電價(jià)政策和補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠，不分產(chǎn)品質(zhì)量和資源利用率的統(tǒng)一定價(jià)機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)體現(xiàn)出其落后的一面。

2013年以后，國(guó)家能源局、工信部等部門(mén)才陸續(xù)出臺(tái)一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但在有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)上還存在較大的不足，隨著技術(shù)的發(fā)展、生產(chǎn)成本的大幅下降，光伏發(fā)電的定價(jià)機(jī)制就可以實(shí)現(xiàn)由保護(hù)性向激勵(lì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。即將統(tǒng)一定價(jià)基礎(chǔ)上根據(jù)不同發(fā)電項(xiàng)目行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，對(duì)固定電價(jià)進(jìn)行一定的浮動(dòng)，鼓勵(lì)先進(jìn)，懲罰落后，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，投資成本的大幅下降，從而全面降低上網(wǎng)電價(jià)，減少政府財(cái)政補(bǔ)貼。最終實(shí)現(xiàn)和傳統(tǒng)能源的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)可再生能源的大發(fā)展。

電價(jià)執(zhí)行以時(shí)間點(diǎn)為界限的固定電價(jià)，產(chǎn)生諸多不合理的現(xiàn)象。電價(jià)應(yīng)該引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，然而，我國(guó)的光伏電價(jià)政策卻是以時(shí)間點(diǎn)和光照資源分區(qū)為依據(jù)的。就以時(shí)間點(diǎn)為例，2011年8月1日國(guó)家發(fā)改委下發(fā)通知，以當(dāng)年12月31日并網(wǎng)發(fā)電的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，制定全國(guó)統(tǒng)一的太陽(yáng)能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

在青海，當(dāng)年12月31日以前并網(wǎng)的光伏電站執(zhí)行1.15元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)，12月31日以后并網(wǎng)的光伏電站執(zhí)行1.00元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)，巨大的度電價(jià)差，導(dǎo)致了諸多光伏發(fā)電企業(yè)在2011年底的瘋狂的大干快上，一批質(zhì)量不過(guò)關(guān)、運(yùn)行不穩(wěn)定、發(fā)電效率差但前期投資小、設(shè)備便宜的光伏電站倉(cāng)促并網(wǎng)，僅青海海西地區(qū)就有約40家企業(yè)并網(wǎng)發(fā)電，容量超過(guò)100MW。一旦在12月31日前并網(wǎng)，就可以享受高電價(jià)，結(jié)果導(dǎo)致一些示范項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和質(zhì)量較差的項(xiàng)目處于一個(gè)價(jià)格平臺(tái)，未體現(xiàn)出價(jià)格的引導(dǎo)和效率作用。

對(duì)一些前期投入巨大、設(shè)備平質(zhì)高、工程質(zhì)量?jī)?yōu)先的光伏發(fā)電企業(yè)造成了一定的不公。這種標(biāo)桿電價(jià)的制定存在著巨大的不公平，同時(shí)造成了巨大的資源浪費(fèi)和鼓勵(lì)了發(fā)電項(xiàng)目以次充好套取國(guó)家補(bǔ)貼的現(xiàn)象。這種情況是的國(guó)內(nèi)大量的光伏生產(chǎn)企業(yè)快速在光照資源富集地區(qū)跑馬圈地、搶占資源，將一些淘汰的落后的技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)，這種急功近利的做法造成了資源的大量消耗和浪費(fèi)，從另一個(gè)方面抑制了新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。而這些質(zhì)量較差光伏電站的不穩(wěn)定運(yùn)行行成了負(fù)荷沖擊給電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行造成了巨大隱患。

3.4、光伏發(fā)電價(jià)格監(jiān)管機(jī)制層面的問(wèn)題及其原因

(1)主要問(wèn)題

令電價(jià)監(jiān)管不完善，電價(jià)執(zhí)行過(guò)程存在監(jiān)管無(wú)力的問(wèn)題。電價(jià)的制定與日常的價(jià)格監(jiān)管屬于不同機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，出現(xiàn)信息的傳導(dǎo)機(jī)制不靈現(xiàn)象，例如作為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家能源局，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的價(jià)格違規(guī)問(wèn)題，卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行處理。而作為價(jià)格主管部門(mén)的國(guó)家發(fā)改委及其所屬的價(jià)格司、價(jià)檢司卻由于人手、精力原因，很少深入行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。體制的缺陷給電價(jià)的制定和日常的價(jià)格監(jiān)管造成了大量的矛盾和問(wèn)題。

國(guó)家雖然制定了光伏發(fā)電等可再生能源全額收購(gòu)辦法，但由于沒(méi)有配套的鼓勵(lì)性措施和政府政策支持，規(guī)劃的缺失，電力不能就地消納，電網(wǎng)建設(shè)的滯后，電力無(wú)法遠(yuǎn)程送出，導(dǎo)致了西北地區(qū)棄光、棄風(fēng)、棄水等現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生，造成了資源的極大浪費(fèi)。目前在各級(jí)政府及電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同努力下，只能基本做到保障性收購(gòu)，全額收購(gòu)至少在西北區(qū)域是短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，這對(duì)發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益造成了巨大影響。電價(jià)補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，往往延遲一兩個(gè)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能兌付，嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。同時(shí)監(jiān)管體系、監(jiān)管力量的局限性，導(dǎo)致了好的政策未必能很好的得到執(zhí)行。

(2)原因分析

可再生能源電價(jià)規(guī)制部門(mén)權(quán)責(zé)不清。在我國(guó)的很多產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中都存在著規(guī)制機(jī)構(gòu)眾多和職能交叉的現(xiàn)象，光伏發(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)也不例外。目前涉及光伏等可再生能源規(guī)制管理的部門(mén)有國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、財(cái)政部等數(shù)個(gè)部門(mén)。包括光伏等可再生能源電力產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)，存在著政出多門(mén)、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，面對(duì)龐大的能源監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管的權(quán)威嚴(yán)重不足，規(guī)制的效率大打折扣。

同時(shí)由于管理效率低下、對(duì)中國(guó)光伏電價(jià)規(guī)制政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的研究戰(zhàn)略、相關(guān)政策的制定在執(zhí)行中缺乏協(xié)調(diào)，甚至部分脫離實(shí)際等。隨著2013年的機(jī)構(gòu)改革，原國(guó)家電監(jiān)會(huì)和原國(guó)家能源局進(jìn)行了合并，新成立的國(guó)家能源局的職能也有了新變化，我國(guó)電力行業(yè)的政監(jiān)分離回歸為政監(jiān)合一，但根據(jù)國(guó)家能源局“三定方案”可以看出，作為能源行業(yè)的行政主管部，電力市場(chǎng)的日常監(jiān)管由國(guó)家能源局來(lái)實(shí)施，但卻不具有定價(jià)權(quán)，實(shí)質(zhì)上電價(jià)的定價(jià)權(quán)還是在國(guó)家發(fā)改委手中。定價(jià)權(quán)是電力規(guī)制最核心的權(quán)力，缺少定價(jià)權(quán)的新國(guó)家能源局實(shí)際的工作權(quán)威和工作效果還有待進(jìn)一步觀察。

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