一、引言

2012年國家能源局發(fā)布的《太陽能發(fā)電“十二五”規(guī)劃》提出：到2015年底，我國太陽能熱發(fā)電完成總裝機容量100萬千瓦。然而現(xiàn)在看來要達到這個目標的可能性微乎其微。2011年，大唐新能源以每千瓦時0.9399元的電價中標國內(nèi)首個光熱發(fā)電特許權(quán)招標項目，中標電價的過低導(dǎo)致項目收益無法保障，致使項目開工一拖再拖。國家對光熱發(fā)電相關(guān)政策遲遲未能出臺，更是導(dǎo)致國內(nèi)光熱發(fā)電進展緩慢的直接原因。2014年以來，國家能源局、電力規(guī)劃設(shè)計總院等先后就光熱發(fā)電示范項目建設(shè)的相關(guān)問題于2月18日組織召開了“光熱發(fā)電示范項目電價政策座談會”、4月29日組織召開了“光熱發(fā)電示范項目技術(shù)要求及申請報告大綱征求意見討論會”。種種跡象表明，下半年也可能出臺相關(guān)太陽能熱發(fā)電鼓勵政策，并確定若干個太陽能熱發(fā)電示范項目，光熱發(fā)電商業(yè)化大發(fā)展序幕即將拉開。本文著重對光熱發(fā)電發(fā)展較好的美國、西班牙等國的相關(guān)政策進行介紹分析。

二、總體發(fā)展現(xiàn)狀

目前，常規(guī)可再生能源水電、光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等發(fā)電技術(shù)都存在季節(jié)性、間歇性、穩(wěn)定性的問題。光熱發(fā)電與儲熱系統(tǒng)或火力發(fā)電結(jié)合，可實現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定發(fā)電，具有可調(diào)節(jié)性，易于并網(wǎng)，并且全生命周期內(nèi)環(huán)境影響較小。光熱無需無功補償、電能質(zhì)量高。故近十年來光熱發(fā)電發(fā)展步伐迅速，尤其以太陽能資源豐富的美國、西班牙兩國，無論在技術(shù)上還是商業(yè)化進程，都在全球位列前茅?？稍偕茉凑呔W(wǎng)絡(luò)發(fā)布了全球可再生能源2014年現(xiàn)狀報告，對光熱發(fā)電發(fā)展現(xiàn)狀進行了研究與分析。報告顯示截止2013年底，全球光熱發(fā)電實現(xiàn)已投產(chǎn)裝機容量與2012年相比新增近90萬千瓦，增幅達36%，光熱發(fā)電已投產(chǎn)裝機總?cè)萘砍^340萬千瓦。十年間光熱發(fā)電的投產(chǎn)裝機容量增長了近10倍。從2008年底到2013年底的5年間，全球光熱發(fā)電裝機容量年均增速保持在50%左右。

三、典型國家光熱發(fā)電電價政策分析

光熱發(fā)電政策主要包括上網(wǎng)電價、可再生能源配額制、凈計量電價、財政稅收支持政策以及綠色電力價格等，其中上網(wǎng)電價與配額制應(yīng)用最為普遍。上網(wǎng)電價機制(FIT)，即政府強制要求電網(wǎng)企業(yè)在一定期限內(nèi)按照一定電價收購電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電量。上網(wǎng)電價形式通常包括固定電價和浮動電價。西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家。PPA即購電協(xié)議，該協(xié)議定義了電力公司(一般為公共事業(yè)單位)以何種價格和規(guī)則收購可再生能源發(fā)電量。作為全球光熱電站裝機總?cè)萘康诙拿绹?，大部分光熱電站采取與電網(wǎng)公司簽訂長期購電協(xié)議(PPA)。美國建設(shè)最早規(guī)模最大的槽式光熱電站SEGS電站就是與當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司簽訂為期30年的長期購電協(xié)議，上網(wǎng)電價13～14美分/千瓦時。而全球裝機容量最大的電站——39.2萬千瓦的美國Ivanpah光熱電站與太平洋燃氣和電力公司(PG&E)以及南加州愛迪生電力公司(SCE)簽訂了為期25年的PPA購電協(xié)議，1號12.6萬千瓦電站和3號13.3萬千瓦電站所發(fā)電能由PG&E收購，2號13.3萬千瓦電站所發(fā)電能由SCE收購。

(一)西班牙

據(jù)西班牙電網(wǎng)運營商REE發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：

2013年度光熱發(fā)電滿足全國電力總需求的1.8%。2014年前4個月，西班牙光熱發(fā)電滿足了該國1.6%的電力需求，5月份，西班牙光熱發(fā)電更是滿足了該國電力需求的3.7%。西班牙2013年光熱發(fā)電新增裝機35.0萬千瓦，增速18%，至2013年底已投產(chǎn)總裝機容量達到230萬千瓦，高居全球第一。西班牙更是投建全球首個實現(xiàn)連續(xù)24小時持續(xù)發(fā)電的Gemasolar光熱電站，配置高達15小時儲熱系統(tǒng)。這是光伏發(fā)電無法比擬的。

1.電價政策

西班牙在光熱發(fā)電政策方面主要通過FIT補貼機制，主要分兩種電價方式，可二選一：

(1)固定電價：前25年內(nèi)0.27歐元/千瓦時，25年后0.22歐元/千瓦時(皇家法案661/2007號)。

(2)可調(diào)電價：普通電價+額外補貼(最高不超過0.3673歐元/千瓦時，最低不低于0.2712歐元/千瓦時(皇家法案661/2007號)。

(3)皇家法案661/2009號又對上述政策進行了修訂，固定電價：前25年內(nèi)0.28歐元/千瓦時，25年后0.23歐元/千瓦時;可調(diào)電價：普通電價+額外補貼(最高不超過0.36歐元/千瓦時，最低不低于0.26歐元/千瓦時)。

(4)2012年取消對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發(fā)電部分也取消了電價補貼，同時要求征7%能源稅。

2.政策解析

西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家，2002年規(guī)定的光熱發(fā)電上網(wǎng)電價補貼為0.12歐元/千瓦時，2007年其又將該額度上調(diào)至約0.27歐元/千瓦時。得益于該FIT補貼政策的實施，光熱發(fā)電項目開發(fā)在西班牙成為可顯著盈利的可再生能源項目，電站的融資和部署得以快速實現(xiàn)，短期內(nèi)西班牙光熱發(fā)電裝機容量獲得跳躍式大幅度增長，總裝機容量長期占據(jù)全球第一。然而近幾年西班牙的發(fā)展已明顯心有余而力不足，一些早前宣布將要建設(shè)的光熱電站被迫中止。這其中就包括了裝機容量5萬千瓦的Andasol4光熱電站，Bogaris的兩個5萬千瓦電站，還有4個大約20萬千瓦的光熱電站項目。原因在于因FIT補貼政策造成的國家財政支付危機，迫使西班牙政府2012年取消了對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發(fā)電部分也取消了電價補貼，同時加征7%能源稅。

較高的固定FIT補貼機制的缺陷在于難以促進光熱發(fā)電技術(shù)的長期發(fā)展和成本的持續(xù)下跌，因為如果現(xiàn)有技術(shù)水平已經(jīng)可以保障項目顯著收益率的情況下，開發(fā)商對推動技術(shù)革新就不積極。所以西班牙FIT補貼機制未能很好地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向更低電價成本的方向發(fā)展，2012年底西班牙政府迫于財政危機終止了FIT政策機制。最近西班牙政府宣布或?qū)⒉扇⌒碌难a貼機制，并將對此前FIT政策的實施進行追溯性替代，具體是設(shè)定光熱發(fā)電項目回報率大約在7.4%，比政府原先提議的7.5%略低一些。但該政策尚未最終確定。

(二)美國

美國是最早建設(shè)太陽能熱發(fā)電站的國家，早在20世紀80年代初，Luz公司就開發(fā)了槽式太陽能熱發(fā)電系統(tǒng)的關(guān)鍵部件，并進行了測試。隨后在1983年到1991年的8年間，Luz公司在美國加利福尼亞州Mojave沙漠相繼建成了9座槽式太陽能熱發(fā)電電站SEGSI～SEGSIX，總裝機容量達35.38萬千瓦，并入加州愛迪生電網(wǎng)運營至今，充分證明了光熱發(fā)電無論是商業(yè)化還是技術(shù)上都是可行的。隨著全球裝機容量最大的光熱電站Ivanpah電站正式投運，截至2014年3月底，美國已投產(chǎn)光熱發(fā)電總裝機容量達到143.5萬千瓦，居全球第二。美國可再生能源咨詢公司BernardChabot日前發(fā)布一份最新關(guān)于加州可再生能源的分析報告，報告顯示2014年5月份光熱發(fā)電滿足了加州電力需求的0.6%。

1.電價政策

美國在光熱發(fā)電政策方面比較特殊，不采用項目招標方式來開發(fā)光熱電站項目，也不像西班牙那樣有明確的統(tǒng)一的上網(wǎng)電價激勵政策，而是通過對光熱電站的融資推行貸款擔(dān)保制度、聯(lián)邦投資稅收抵免(ITC)及可再生能源配額制政策。如美國聯(lián)邦能源投資稅收抵免政策對太陽能電站建設(shè)成本給予最高30%的稅收優(yōu)惠，并使這一計劃的有效期持續(xù)8年，到2016年年底到期。

2.政策解析

到目前為止，美國能源部的貸款擔(dān)保計劃共支持了5個光熱發(fā)電項目，總計獲支持額度為58.35億美元，總支持裝機容量達128.2萬千瓦。Solana槽式電站與Ivanpah塔式電站就分別得到美國能源部14.46億美元和16億美元的貸款擔(dān)保。這些貸款擔(dān)保計劃為后續(xù)大規(guī)模意義重大的光熱發(fā)電項目樹立成功的融資案例。貸款擔(dān)保計劃既可降低投資風(fēng)險，使項目得以完成，又可加快新興技術(shù)盡快進入商業(yè)化進程。但是想要得到貸款擔(dān)保支持很難，只有少量具有重大意義的才能獲得貸款擔(dān)保支持。同時貸款擔(dān)保計劃也存在無法追回債務(wù)的風(fēng)險，2011年光伏創(chuàng)新企業(yè)Solyndra的破產(chǎn)導(dǎo)致美國能源部5億多美元債務(wù)無法追回，從而導(dǎo)致可再生能源項目的貸款擔(dān)保支持計劃當(dāng)年被迫中止。30%投資稅收抵免的ITC政策也即將于2016年到期，這都將給如火如荼的的美國光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來不確定性因素。

四、中國光熱發(fā)電形勢政策分析

和國外相比，雖然缺乏有效的激勵政策，中國的光熱發(fā)電市場尚未啟動、投資前景不甚明朗，然而在國家發(fā)展新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的框架下，隨著可再生能源配額制的實施，幾大發(fā)電集團及數(shù)個民營企業(yè)已開始布局，數(shù)個數(shù)十兆瓦級的商業(yè)化光熱發(fā)電項目在西北、西南地區(qū)相繼確立。目前國內(nèi)已基本可生產(chǎn)太陽能熱發(fā)電的主要裝備，一些部件具備了商業(yè)化生產(chǎn)條件，太陽能熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈初步形成。國家發(fā)改委、國家能源局和國家科技部持續(xù)關(guān)注和支持太陽能熱發(fā)電項目。2006年科技部頒布實施的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》、2007年國家發(fā)展與改革委員會頒布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和2011年國家能源局頒布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃》中均把太陽能熱發(fā)電明確列為重點和優(yōu)先發(fā)展方向。但是國內(nèi)光熱發(fā)電的商業(yè)化進程還顯得滯后。目前國內(nèi)已建成投產(chǎn)的總裝機量只有區(qū)區(qū)十幾兆瓦，加上在建的也沒有達到10萬千瓦，遠遠沒有達到《太陽能熱發(fā)電“十二五”規(guī)劃》要求的100萬千瓦。究其原因，大致可歸于：①電價政策遲遲未能出臺，投資收益無保障，無法實質(zhì)深入推進;②各大央企欲在光熱發(fā)電市場爆發(fā)之前搶先圈占資源;③項目實施面臨的技術(shù)等各方面的困難遠遠大于規(guī)劃之初的設(shè)想，難以按預(yù)期推進。

在光熱發(fā)電政策方面，應(yīng)認真反思美國、西班牙及印度等光熱發(fā)電政策教訓(xùn)，西班牙FIT電價政策和美國的能源投資稅收抵免、貸款擔(dān)保等政策應(yīng)有效結(jié)合起來，同時避免印度那樣設(shè)置過低的上限電價導(dǎo)致的無序競爭，這樣可更大程度上有利于促進發(fā)展光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)。因此不要只選擇其中一種方式，F(xiàn)IT和貸款擔(dān)保都是推進光熱發(fā)電發(fā)展的不錯手段。貸款擔(dān)?？梢院芎玫卮龠M項目前期快速啟動，F(xiàn)IT可以在投產(chǎn)后保障該項目收益率。但是FIT應(yīng)該設(shè)置在合理的標準之上，需要考慮行業(yè)遠期發(fā)展目標，符合市場預(yù)期并引導(dǎo)其向更好的方向發(fā)展。貸款擔(dān)保政策則需要謹慎評估項目的風(fēng)險性，避免類似美國能源部無法追回債務(wù)的風(fēng)險。

自從上世紀80年代全球第一座光熱電站美國SEGS電站投產(chǎn)開始，光熱發(fā)電發(fā)展至今已有30多年，技術(shù)依然有較大創(chuàng)新優(yōu)化空間，LCOE(每度電成本)也有大幅度的下降幅度。光熱發(fā)電作為一種政策導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)基于中國實際情況，制定發(fā)展光熱發(fā)電本土化政策，對中國光熱發(fā)電產(chǎn)業(yè)的長期有序發(fā)展無疑具有決定性作用。

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