??7月11日下午，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》。

??能源消耗總量和強(qiáng)度雙控為何要轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控？應(yīng)該如何推進(jìn)？在基礎(chǔ)能力建設(shè)和各項(xiàng)配套制度建設(shè)方面如何發(fā)力？

??1.能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是新形勢(shì)新目標(biāo)下的要求

??能耗雙控是指對(duì)能源消費(fèi)總量和能源消費(fèi)強(qiáng)度進(jìn)行了控制，經(jīng)過(guò)“十一五”至“十四五”循序漸進(jìn)地發(fā)展，已經(jīng)成為一套相對(duì)穩(wěn)定和成熟的機(jī)制，旨在按省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域設(shè)定能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制目標(biāo)。

??在2020年9月22日我國(guó)提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)之后，隨著我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)和“1+N”的頂層設(shè)計(jì)基本完成建立，之前能耗雙控的不足也逐步顯露出來(lái)。一方面能耗總量控制不僅包含化石能源消費(fèi)，也包括核能和可再生能源等非化石能源，總量的管控直接影響了可再生能源的開(kāi)發(fā)利用和可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，能源消費(fèi)總量中也包含了用于原料的能源消費(fèi)，從合理性和石化、化工等產(chǎn)業(yè)的剛性需求來(lái)看有一定的不合理性。以上兩方面的不足也造成了能耗雙控的要求與我國(guó)碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)并未完全銜接。

??“十二五”末期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的是碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)。但在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰，就需要我國(guó)需要逐步把碳排放總量納入考慮。實(shí)施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制的局限性，在控制化石能源消費(fèi)的同時(shí)鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展，并且給予地方政府更多的綠色空間。

??2.從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是循序漸進(jìn)的過(guò)程

??從能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。實(shí)際上，針對(duì)能耗雙控中可再生能源消費(fèi)和原料用能問(wèn)題的完善考慮，在近年的政策中已經(jīng)逐步有所體現(xiàn)。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》中就提出“在確保完成全國(guó)能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)條件下，對(duì)于實(shí)際完成消納量超過(guò)本區(qū)域激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重對(duì)應(yīng)消納量的省級(jí)行政區(qū)域，超出激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重部分的消納量折算的能源消費(fèi)量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核”。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確要實(shí)施“以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”。

??去年底國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家能源局等多部門(mén)先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》，明確了新增可再生能源和原料用能消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制。

??在能耗雙控措施中完善可再生能源消費(fèi)和原料用能的問(wèn)題，表明我國(guó)已經(jīng)在雙控轉(zhuǎn)變上邁出了重要一步。此次深改會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》，也標(biāo)志著在能耗雙控政策體系完善后，已經(jīng)初步具備了轉(zhuǎn)向碳排放雙控的工作基礎(chǔ)。

??3.實(shí)施碳排放雙控還需要做好基礎(chǔ)能力建設(shè)和完善配套制度

??實(shí)施碳排放雙控的前提是要做好相應(yīng)的基礎(chǔ)能力建設(shè)，其中的關(guān)鍵就是完善我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)在碳排放數(shù)據(jù)核算上的基礎(chǔ)能力，做到“心中有數(shù)”。目前二氧化碳排放的在線(xiàn)監(jiān)測(cè)無(wú)論從技術(shù)、成本還是覆蓋范圍都難以作為碳排放統(tǒng)計(jì)的主要手段，仍需要通過(guò)核算來(lái)進(jìn)行碳排放的統(tǒng)計(jì)?！笆濉睍r(shí)期我國(guó)各級(jí)部門(mén)碳排放強(qiáng)度的考核采用統(tǒng)計(jì)部門(mén)提供能源統(tǒng)計(jì)、主管部門(mén)各自計(jì)算的方式來(lái)進(jìn)行。為了支撐碳排放雙控的實(shí)施，并與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)匹配，需要我國(guó)各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)在現(xiàn)有能源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立和提升碳排放統(tǒng)計(jì)能力，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，并逐步納入不容忽視的工業(yè)過(guò)程排放，做到碳排放數(shù)據(jù)的可信與可比。

??除了碳排放統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)外，為了確保碳排放雙控目標(biāo)的完成，還需要科學(xué)、合理的將碳排放目標(biāo)分配至各級(jí)行政區(qū)域以及重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)，并與地方的碳達(dá)峰碳中和頂層規(guī)劃相銜接，這些均需要各級(jí)政府部門(mén)具備更強(qiáng)的雙碳基礎(chǔ)能力。

??在實(shí)施碳排放雙控政策階段，需要制定完善碳排放雙控的考核制度，明確考核的主體、范圍、內(nèi)容、數(shù)據(jù)來(lái)源、核算方法、考核機(jī)制等方面，不僅是國(guó)家考核各省級(jí)行政單位的依據(jù)，也將作為各省對(duì)下級(jí)地市進(jìn)行雙控考核的指導(dǎo)。除了碳排放雙控考核制度外，還需要做好與能耗雙控機(jī)制的銜接，并重點(diǎn)做好與節(jié)能目標(biāo)、可再生能源消納目標(biāo)、全國(guó)以及各試點(diǎn)碳市場(chǎng)總量目標(biāo)等的協(xié)同，并在地方碳達(dá)峰碳中和頂層規(guī)劃和目標(biāo)的指引下，探索碳預(yù)算、碳披露等配套制度，使碳排放雙控目標(biāo)落到實(shí)處。