土地制度改革，正在向更深層次邁進(jìn)。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議12月10日至12日在北京舉行。在此次據(jù)新華社報(bào)道的會(huì)議消息中，關(guān)于土地的內(nèi)容只提到一句，“改革土地計(jì)劃管理方式”。

一句話，十個(gè)字，卻引起廣泛關(guān)注。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，在過(guò)去幾年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，曾多次提到農(nóng)村土地改革的承包地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的“三塊地”改革，也曾提到深化土地領(lǐng)域改革。今年8月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出“要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”，而此次會(huì)議在此基礎(chǔ)上，更直接的提出“改革土地計(jì)劃管理方式”。

直接原因：土地管理法修改

土地年度計(jì)劃管理，是我國(guó)土地管理制度的重要組成部分。自上而下地對(duì)土地指標(biāo)層層分解、層層落實(shí)，是其中最重要的核心。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，土地的規(guī)劃、計(jì)劃都是土地管理的內(nèi)容。按一般慣例，地方要根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制土地利用年度計(jì)劃。

所謂的土地利用年度計(jì)劃，是指國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排。而土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)，則主要包括新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地整治補(bǔ)充耕地計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，以及工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)。

土地指標(biāo)“層層分解、層層落實(shí)”的運(yùn)作模式主要是指，自然資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委每年編制全國(guó)土地利用年度計(jì)劃草案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議確定后，下達(dá)各地執(zhí)行。省級(jí)以下的自然資源主管部門，則會(huì)將上級(jí)下達(dá)的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)予以分解，經(jīng)同級(jí)人民政府同意后一次性下達(dá)給所屬市縣。并且新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，不得突破。

過(guò)去，由于我國(guó)土地的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村集體土地需要通過(guò)征收等途徑轉(zhuǎn)化成為國(guó)有用地后，才可進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)，因此也形成了年度計(jì)劃，不涉及農(nóng)村集體土地入市方面的內(nèi)容。

今年8月，《土地管理法》(修正案)獲十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)。修改后的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地管理的法律規(guī)定作出若干調(diào)整，并取消了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的二元體制。

這也被認(rèn)為是此次經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“改革土地計(jì)劃管理方式”的直接原因。

馮奎告訴記者，由于2020年1月1日起，修改后的土地管理法就將開始實(shí)行，土地征收模式將發(fā)生重大變化，包括明確界定何為公共利益，土地征收補(bǔ)償原則、土地征收程序等，必然影響年度計(jì)劃管理。

也有多位受訪人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，此次經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的提法之所以引起廣泛關(guān)注，還在于其為更深層次的土地管理制度改革，提供了想象空間。

易居研究院副院長(zhǎng)楊紅旭向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，當(dāng)前很難預(yù)測(cè)會(huì)指向哪個(gè)具體改革，但從近年來(lái)強(qiáng)調(diào)的多主體供應(yīng)、允許集體建設(shè)用地入市等方向來(lái)看，改革土地供給模式，盤活土地資源，打通土地要素流動(dòng)渠道，將會(huì)是大的方向。

土地改革方向側(cè)重哪里？

一直以來(lái)，土地制度改革被認(rèn)為是“兩條腿走路”。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長(zhǎng)牛鳳瑞告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，一直以來(lái)我國(guó)土地管理制度的改革，就既有旨在讓土地管理更靈活的市場(chǎng)化改革，也有讓旨在現(xiàn)行的指標(biāo)管理體系更加科學(xué)的改革措施。

其中，農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這類打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的改革嘗試，顯然大大增加了土地制度的靈活性。

而從2016年開始的“人地掛鉤”改革，則是后一種“改良派”的典型代表。這項(xiàng)改革要求以人定地，地隨人走，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。

當(dāng)然，更多的改革，情況更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

其中的典型是，建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的相關(guān)改革。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化水平差異較大，不同地區(qū)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求出現(xiàn)嚴(yán)重落差。一直都有學(xué)者呼吁，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，尤其是建立跨省、跨區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加的市場(chǎng)轉(zhuǎn)換機(jī)制。

在這項(xiàng)改革的早期，呈現(xiàn)出緩慢但不斷“松綁”的趨勢(shì)。1998年，浙江省以耕地占補(bǔ)平衡為原則實(shí)施“土地整理折抵建設(shè)用地”。2004年國(guó)家提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣(市)置換建設(shè)用地指標(biāo)。2016年，原國(guó)土資源部又印發(fā)文件，允許集中連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

更大的突破出現(xiàn)在2017年，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》，正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)展到東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份之間。此后，全國(guó)首例跨省流轉(zhuǎn)，在四川某縣與浙江某區(qū)間誕生，該區(qū)還曾一次性支付該縣1億元預(yù)付款。

不過(guò)，在2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，“流轉(zhuǎn)”變?yōu)椤罢{(diào)劑”，著重強(qiáng)調(diào)了國(guó)家統(tǒng)籌原則。國(guó)家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，幫扶省份調(diào)入節(jié)余指標(biāo)，深度貧困地區(qū)所在省份調(diào)出節(jié)余指標(biāo)，國(guó)家統(tǒng)一資金收取和支出。

此次經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，在“深化經(jīng)濟(jì)體制改革”的部分，提出“改革土地計(jì)劃管理方式”，土地改革的方向側(cè)重哪里？今年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出“要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間”。