“中美貿(mào)易戰(zhàn)”黑云壓城。但在引人矚目的“600億美元懲罰性關(guān)稅”之外，美國(guó)對(duì)于中國(guó)高技術(shù)投資的限制，以及對(duì)中國(guó)技術(shù)能力躍進(jìn)的擔(dān)憂，早已行跡昭著。貿(mào)易戰(zhàn)興起的背后，到底是特朗普口中念叨的就業(yè)與公平，還是大國(guó)興衰起伏的縮影？通過對(duì)特朗普政府在5G網(wǎng)絡(luò)政策的觀察，可見一斑。 美國(guó)時(shí)間3月27日，彭博社報(bào)道稱美國(guó)財(cái)政部官員正以《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》為基礎(chǔ)制定相關(guān)政策，以明確禁止中國(guó)企業(yè)投資的行業(yè)。其中，5G網(wǎng)絡(luò)赫然在列。

時(shí)間倒推到兩個(gè)月前，1月30日，一份經(jīng)Axios新聞網(wǎng)流出的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)文件顯示，特朗普政府的國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)正在討論由政府主導(dǎo)建設(shè)集中化5G網(wǎng)絡(luò)。一位政府官員隨后向路透社證實(shí)了這一消息。

此事一經(jīng)報(bào)道，便引起軒然大波，美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)聲四起。一向高呼“互聯(lián)網(wǎng)自由”口號(hào)的美國(guó)，為何突然打起了網(wǎng)絡(luò)“國(guó)有化”的主意？雖然事后看似有偃旗息鼓之意，但其背后的考量仍值得我們關(guān)注和深思。

　　信息時(shí)代的“艾森豪威爾國(guó)家高速公路系統(tǒng)”

Axios所披露的材料包括一份幻燈片和一份長(zhǎng)達(dá)25頁(yè)的備忘錄，并稱這些文件于近期提交給了特朗普政府其他機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員。按照文件的說法，美國(guó)計(jì)劃在未來3年內(nèi)建設(shè)一個(gè)集中化、全國(guó)性的5G網(wǎng)絡(luò)。到2020年底即特朗普政府第一任期結(jié)束時(shí)，將打造一條21世紀(jì)的“艾森豪威爾國(guó)家高速公路系統(tǒng)”，使美國(guó)超越其他的全球競(jìng)爭(zhēng)者，重新主導(dǎo)信息域。

報(bào)道稱，美國(guó)目前正處于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“我們可以一躍跳入未來的信息時(shí)代，也可以在持續(xù)不斷的網(wǎng)絡(luò)攻擊中沉淪。”在未來6-8個(gè)月時(shí)間內(nèi)，將首先在政府內(nèi)部進(jìn)行討論，研究應(yīng)如何建造這樣的網(wǎng)絡(luò)，以及資金從哪里來等問題。文件提出了兩套建設(shè)方案：

第一種方案，是美國(guó)政府支付費(fèi)用，建立一個(gè)單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)——這將是前所未有的“私有基礎(chǔ)設(shè)施的歷史性國(guó)有化”。建成后，美國(guó)政府將向私人運(yùn)營(yíng)商出租接入權(quán)，由后者提供服務(wù)。其好處包括：一是可以將以前四處分配的帶寬整合起來，加快網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行速度;二是提供充分的安全保護(hù)，包括保護(hù)數(shù)據(jù)不受攻擊，并提升受攻擊后的恢復(fù)能力;三是資源更集中，建設(shè)速度更快。問題在于，很多運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)在爭(zhēng)相建立各自的網(wǎng)絡(luò)，與建立單一網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想形成沖突。為此，政府建設(shè)的單一網(wǎng)絡(luò)將僅覆蓋中頻，因此其他運(yùn)營(yíng)商仍可選擇使用高頻網(wǎng)絡(luò)。

文件給出的第二種方案，是由供應(yīng)商建造各自的5G網(wǎng)絡(luò)，相互競(jìng)爭(zhēng)。文件認(rèn)為，這一方案可以明顯降低來自商業(yè)界的阻力，但其缺點(diǎn)也是非常突出的：一是多個(gè)網(wǎng)絡(luò)并存必將導(dǎo)致帶寬減少;二是耗時(shí)過長(zhǎng);三是起不到幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)5G性能躍升、遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越世界其他國(guó)家的作用。

有評(píng)論認(rèn)為，第二方案實(shí)際上就是沒有方案，因?yàn)槲募幕具壿嫵霭l(fā)點(diǎn)就是，要保護(hù)美國(guó)免受中國(guó)及其他“惡意”行為體的“危害”，這需要建設(shè)一個(gè)單一的、中央化的網(wǎng)絡(luò)。還有消息稱，目前所披露的文件實(shí)際上是“舊”版本，新版本在美國(guó)政府是否應(yīng)負(fù)責(zé)建造和擁有網(wǎng)絡(luò)方面持中立態(tài)度。

　　從“互聯(lián)網(wǎng)自由”到“網(wǎng)絡(luò)國(guó)有化”

對(duì)美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政策稍有了解的人都應(yīng)該記得，2010年初谷歌公司威脅要退出中國(guó)市場(chǎng)后，時(shí)任美國(guó)務(wù)卿希拉里迅速出面，以“網(wǎng)絡(luò)自由”為題發(fā)表演講，表示美國(guó)支持在全球?qū)崿F(xiàn)“連接自由”，“不受限制的互聯(lián)網(wǎng)訪問”是其外交政策要達(dá)成的首要目標(biāo)”。2011年，奧巴馬政府出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》，提出要在全球范圍內(nèi)構(gòu)建“開放、互通、安全和可靠的網(wǎng)絡(luò)空間”，而網(wǎng)絡(luò)開放和信息自由則是達(dá)成這一目標(biāo)的重要原則。如今，美國(guó)政府卻明確提出，要由政府建設(shè)、控制網(wǎng)絡(luò)，民營(yíng)企業(yè)租用政府網(wǎng)絡(luò)從事商業(yè)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)新一代5G網(wǎng)絡(luò)“國(guó)有化”，不僅與之前的立場(chǎng)背道而馳，而且可以說是在向“私營(yíng)企業(yè)掌管國(guó)家絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”的現(xiàn)狀宣戰(zhàn)。

對(duì)于這一政策上的大轉(zhuǎn)彎，文件給出的原因非常簡(jiǎn)單：掌握信息領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)對(duì)于國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)來說十分重要，而中國(guó)正在逐漸掌握這一主導(dǎo)權(quán)。無(wú)論是備忘錄還是幻燈片，都在一開篇就將矛頭指向中國(guó)，列舉了中國(guó)的“罪狀”，進(jìn)而得出建設(shè)新網(wǎng)絡(luò)大為必要的結(jié)論。

第一，從經(jīng)濟(jì)角度看，中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)與運(yùn)維方面占據(jù)了明顯優(yōu)勢(shì)，華為、中興等中國(guó)企業(yè)占據(jù)了全球市場(chǎng)主導(dǎo)地位，而美國(guó)企業(yè)則正在從這一領(lǐng)域的全球市場(chǎng)消失。為此，要防止整個(gè)市場(chǎng)被中國(guó)所占領(lǐng)，同時(shí)借助5G新技術(shù)促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第二，從安全角度看，必須建立一個(gè)安全的網(wǎng)絡(luò)，以防止“中國(guó)監(jiān)聽美國(guó)電話”，威懾?cái)硨?duì)國(guó)家，確保軍隊(duì)能夠更加安全地使用P-8、F-35、B-21、宙斯盾等高度依賴數(shù)據(jù)信息的先進(jìn)裝備。

第三，從外交角度看，中國(guó)借助“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)“數(shù)字反擊”，力求從各個(gè)維度將影響擴(kuò)大到邊界以外。如果美國(guó)能夠建立安全的5G網(wǎng)絡(luò)，就可以將其擴(kuò)展到其他新興市場(chǎng)，保護(hù)所謂“民主聯(lián)盟”和其他發(fā)展中國(guó)家來共同對(duì)抗中國(guó)。

第四，從科技角度看，通過設(shè)計(jì)實(shí)施“中國(guó)制造2025”和“十三五規(guī)劃”，中國(guó)逐漸獲得了贏得人工智能領(lǐng)域軍備競(jìng)賽的必要元素。因此，美國(guó)必須通過建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)，為美國(guó)未來在信息域獲勝創(chuàng)造條件。

這些理由總體而言可以歸納為美方的一句話，“不建設(shè)這一網(wǎng)絡(luò)，我們將在信息域永遠(yuǎn)地處于劣于中國(guó)的地位”。

從政府到私營(yíng)企業(yè)均高呼反對(duì)

有意思的是，這一政策號(hào)稱將強(qiáng)化美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全及其在國(guó)際高技術(shù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力，但方案一經(jīng)曝光便迅速引發(fā)國(guó)內(nèi)強(qiáng)烈反彈。

反對(duì)主要是出于以下理由：

第一，政府控網(wǎng)將導(dǎo)致政府權(quán)力過大，威脅自由市場(chǎng)和自由競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)，90%以上的網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門掌管，富有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)被認(rèn)為是不斷實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的活力源泉。反對(duì)者認(rèn)為，5G網(wǎng)絡(luò)國(guó)有化將嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)的通信與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)正是美國(guó)經(jīng)濟(jì)中最為亮眼的環(huán)節(jié)之一。“推特”全球公共事務(wù)副總裁柯林·克洛威爾認(rèn)為，5G“國(guó)有化將嚴(yán)重偏離基于自由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益的政策。”美國(guó)無(wú)線通訊和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)(CTIA)發(fā)布聲明稱，“政府應(yīng)該遵循自由市場(chǎng)政策，幫助美國(guó)無(wú)線通訊產(chǎn)業(yè)贏得5G的競(jìng)賽。”聯(lián)邦通訊委員會(huì)(FCC)委員邁克爾·歐萊利也表示，“政府所考慮的選項(xiàng)相當(dāng)荒謬，對(duì)市場(chǎng)缺乏認(rèn)知”。

第二，項(xiàng)目耗資巨大，且短期內(nèi)難以達(dá)成目標(biāo)。據(jù)估算，任何5G網(wǎng)絡(luò)國(guó)有化計(jì)劃的成本都可能高達(dá)數(shù)千億美元，而文件雖提出了“錢從哪里來”的問題，卻未能給出準(zhǔn)確答案。在美國(guó)的政治制度下，即使政府能夠獲得足夠資金，建造全面覆蓋的5G 網(wǎng)絡(luò)還需要地方政府的大力支持，并非聯(lián)邦政府做了決定就可以無(wú)條件執(zhí)行。有媒體舉例稱，美國(guó)通信巨頭AT&T僅僅是要在公共用地上安裝幾百個(gè)設(shè)備箱，就與舊金山政府“抗?fàn)?rdquo;了十年時(shí)間。另外，無(wú)線網(wǎng)絡(luò)需要以地面上龐大的光纖網(wǎng)絡(luò)為支撐，而這些光纖要滿足5G網(wǎng)絡(luò)的要求都需要擴(kuò)展和翻新，這又是一項(xiàng)龐大且耗時(shí)長(zhǎng)久的工程。

第三，私營(yíng)部門相關(guān)工作已在進(jìn)行中，政府干預(yù)“多此一舉”。該行業(yè)專家欽藤·沙爾馬表示，“運(yùn)營(yíng)商們要么有投資的計(jì)劃，要么已經(jīng)投入了大筆資金。而在沒有巨大投入的情況下，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)國(guó)有化顯然會(huì)造成整個(gè)行業(yè)的混亂。”據(jù)報(bào)道，T-Mobile美國(guó)公司和Dish Network Corp去年已分別花費(fèi)數(shù)十億美元購(gòu)買頻段，開始研發(fā)測(cè)試5G網(wǎng)絡(luò)。AT&T也證實(shí)，他們?cè)谙嚓P(guān)問題上多年來一直在采取行動(dòng)，2016年已從初步實(shí)驗(yàn)進(jìn)入了實(shí)際測(cè)試階段，公司還規(guī)劃今年下半年首次在美國(guó)12個(gè)地方提供移動(dòng)5G服務(wù)。FCC主席阿吉特-佩在聲明中表示，與其建造網(wǎng)絡(luò)，“政府可以而且應(yīng)該做的是將頻譜推向商業(yè)市場(chǎng)，并制定鼓勵(lì)私營(yíng)部門開發(fā)和部署下一代基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)則”。

此外，有些批評(píng)者也指出，雖然文件以“中國(guó)威脅”為出發(fā)點(diǎn)，但通讀全文，似乎都看不出政府出資建設(shè)網(wǎng)絡(luò)可以解決這一問題。參議院情報(bào)委員會(huì)副主席馬克·華納表示，盡管他同意應(yīng)高度關(guān)注中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的影響力，但是由政府出資興建獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想“昂貴且多余”。FCC另一位委員密農(nóng)·克萊伯恩表示，“由聯(lián)邦政府建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)并不能帶我們找到贏得5G競(jìng)賽的最佳路徑。”

特朗普網(wǎng)絡(luò)安全政策將走向何方？

面對(duì)強(qiáng)大的反對(duì)聲浪，白宮迅速出面滅火。白宮發(fā)言人桑德斯稱，對(duì)確保“網(wǎng)絡(luò)安全”的討論“處于非常初級(jí)的階段”，“絕對(duì)沒有做出決定”。其他多位白宮官員也向媒體表示，備忘錄文件已經(jīng)過時(shí)，且僅是某一個(gè)官員的意見，并不代表政府觀點(diǎn)。不過，一向以與建制派抗衡“斗士”形象出現(xiàn)的特朗普，是不是一定會(huì)就此退縮？從文件內(nèi)容看，其中充斥著“競(jìng)爭(zhēng)”“對(duì)手”“主導(dǎo)”等詞匯，與此前發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告、《國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告等文件的基調(diào)高度一致，對(duì)中國(guó)的批評(píng)也與近期特朗普政府的表態(tài)頗為吻合。

而且，在美國(guó)4家大型無(wú)線網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商中，只有AT&T出面反對(duì)，其他三家企業(yè)都拒絕做出評(píng)論。即使是AT&T也強(qiáng)調(diào)，不能針對(duì)這一議案本身做出表態(tài)。從這一點(diǎn)看，如果特朗普政府確實(shí)下定了決心，并且能夠以合理方式滿足運(yùn)營(yíng)商利益需求， “擺平”商業(yè)界并非不可能。

此外，雖然美國(guó)一直以來習(xí)慣于將大量國(guó)家職能交給私人經(jīng)營(yíng)，但國(guó)有化并非沒有先例。歷史上，在大蕭條時(shí)期及一、二戰(zhàn)期間，美國(guó)都曾進(jìn)行過國(guó)有化管制，在度過困難之后再重新私有化。上一次金融危機(jī)期間，美國(guó)政府也曾投入巨資，將虧損的私人企業(yè)國(guó)有化，通過控股方式將私人銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)所欠的巨額私人債務(wù)國(guó)有化，讓全體民眾共同承擔(dān)這些債務(wù)，從而達(dá)到救市效果。

基于上述理由，此次5G網(wǎng)絡(luò)國(guó)有化的方案遭媒體提前曝光，是必然會(huì)導(dǎo)致該計(jì)劃流產(chǎn)，還是會(huì)找到新的轉(zhuǎn)機(jī)，目前仍無(wú)法下最后定論。

但無(wú)論如何，結(jié)合今年1月剛剛發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容來看，有幾點(diǎn)是勿庸置疑的：第一，特朗普政府堅(jiān)定地認(rèn)為“當(dāng)今世界是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)代”，“網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)加劇了現(xiàn)實(shí)世界的較量”; 第二，在網(wǎng)絡(luò)空間乃至中美關(guān)系整體，特朗普政府在“美國(guó)能否領(lǐng)導(dǎo)世界”這一問題上的焦慮感更加強(qiáng)烈，“不按規(guī)矩出牌”的事情未來還將一再發(fā)生;第三，由于美國(guó)綜合國(guó)力的相對(duì)下降，其網(wǎng)絡(luò)空間安全舉措將更加體現(xiàn)聚焦的特點(diǎn)，中國(guó)甚至被認(rèn)為已經(jīng)取代其他對(duì)象成為特朗普政府心目中的主要對(duì)手和防范對(duì)象。

未來，美國(guó)還將通過多種方式不惜一切阻撓中國(guó)在AI、5G等高新技術(shù)領(lǐng)域的持續(xù)進(jìn)步，在中國(guó)從“網(wǎng)絡(luò)大國(guó)”向“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)的道路上設(shè)置種種障礙，需要我們做好全方位的準(zhǔn)備。

(作者系盤古智庫(kù)學(xué)術(shù)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)，高級(jí)研究員)
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